Le juge administratif est-il la bouche de la loi ?

Le juge administratif, bouche de la loi ?

L’esprit des lois publié en 1748 est un véritable séisme dans le domaine de l’organisation des pouvoirs, en effet, il distingue trois pouvoirs qui ne peuvent être exercés par le même organe. Parmi ces trois pouvoirs, on retrouve notamment le pouvoir judiciaire et plus précisément l’autorité judiciaire qui est exercé par le juge. Or cette fonction est soumise à de nombreuses réserves en effet le juge se doit d'être la bouche de la loi, il ne doit pas l’interpréter mais l’appliquer. La fonction de juge apparait très tôt. Le juge peut être considérée comme la personne qui rend des décisions de droit contraignantes et il tranche donc des litiges en droit. Dans le domaine du droit administratif (qui provient du latin administrare), cette fonction commence à prendre forme avec les réformes napoléoniennes au XIX° siècle. En effet deux organes sont créés et vont avoir pour objet d’ancrer la fonction contentieuse du droit administratif. On a tout d’abord le conseil d’État (crée par la loi du 28 pluviôse an VIII) qui va avoir une fonction contentieuse mais aussi consultative, cependant cet organe n’est pas indépendant et reste sous l’autorité des consuls. On va donc parler de justice retenue. Le conseil de préfecture est également créé et sera remplacé en 1954 par les tribunaux administratifs. Ces tribunaux deviendront les juridictions de droit commun en premier ressort du contentieux administratif. Le Conseil d’État va se détacher du principe de justice retenue avec la loi du 24 mai 1872 qui dispose que le Conseil d’État statue souverainement. Il se débarrasse ainsi des chaines qui le retenaient à l’exécutif. L’arrêt Cadot de 1889 vient confirmer cette loi et abandonne définitivement la théorie du ministre juge. De ce fait le juge produit à travers la jurisprudence des règles de droit en droit administratif et rejoint donc les multiples sources de droit en droit administratif. D.Truchet dans son manuel de droit administratif insiste sur leur multiplicité « les sources du droit produisent des règles juridiques comme celle des rivières produisent de l’eau ». Cependant même si le juge administratif produit de la jurisprudence, celle-ci se doit d’être conforme à la loi. Le terme de loi vient du latin jus, au sens constitutionnel, la loi représente le texte voté par le Parlement et de manière plus générale, ce terme désigne toute norme d’origine juridique (G.CORNU). De ce fait le juge administratif se doit d’être la bouche de la loi, or il n’existe aucun code de droit administratif. Ainsi, ce droit est essentiellement prétorien. Il parait donc difficile de faire coexister, une interprétation stricte de la loi du fait qu’elle est très peu nombreuse avec les décisions rendues par le juge.

Il est donc question de se demander dans quelle mesure un droit essentiellement prétorien peut-il être le reflet sans déformation de la loi ?

Au regard de l’activité jurisprudentielle conséquente, le juge dispose d’une grande liberté (I), cependant cette dernière est artificielle, le juge administratif étant lié par le droit (II)

1.         I.Le juge administratif, un office indépendant et souverain jouissant d’une liberté normative.

Le juge administratif possède une activité jurisprudentielle qui le conduit souvent à se positionner comme un véritable législateur, de ce fait il dispose d’une autonomie qui est garantie historiquement(A), cette autonomie lui permettant également d’intervenir dans la construction du droit (B) et ainsi se positionnant comme un juge avant-gardiste.  

1.         A.Une indépendance historiquement et juridiquement déterminée  

Le droit administratif reste un droit largement jurisprudentiel induisant que des pans entiers de ce droit sont exclusivement fondés sur des arrêts. En matière de responsabilité administratif comme avec l’arrêt Blanco du 8 février 1873 dans lequel le juge administratif engage la responsabilité de l’État. Il peut également intervenir en droit des contrats mais également dans le régime des actes juridiques unilatéraux de l’administration. On peut le rapprocher des systèmes dit de common law, la jurisprudence est la source principale du droit et un système dans lequel la règle du précédent sert de principe régulateur de ces décisions. Ainsi va s’affirmer un rôle de construction du droit.

1.         A.Un rôle de construction du droit

Le JA va remplir comme tout juge une fonction de concrétisation des normes générales supérieures. Si cette décision d’application à un cas d’espèce va obliger les parties, la Jurisprudence n’est pourtant pas formelle et elle n’est pas considéré comme une source de la légalité. On ne peut annuler un acte admin qui serait contraire à une décision auparavant.

En pratique elle va jouer un rôle décisif dans la construction de ce droit administratif. Le juge va interpréter les sources de la légalité(juridiques) et va être conduit à créer de nouvelles règles de droit.

A travers l’arrêt du CE DAME-LAMOTTE du 17 février 1950. Le juge admin peut parfois aller contre le texte de la loi alors qu’il en est en principe le premier serviteur. En l’espèce une loi de 1943 avait précisé qu’une décision préfectorale de concession de terrain agricole ne pouvait faire l’objet d’aucun recours admin ou judiciaire. Le CE va juger que la loi de 1943 n’a pas pu exclure le recours pour excès de pouvoir (recours en annulation) contre l’acte de concession car ce recours existe « même sans texte et a pour effet d’assurer conformément au PGD, le respect de la légalité. Le recours n’avait pas pu être écartée par la loi au nom d’un PGD car il contrevient au principe de la légalité. Le CE est allé contre la volonté du législateur c’est à dire contre la démocratie admin au profit des exigences de la légalité comme la démocratie en tant qu’état de droit. Désormais tous les actes admin peuvent faire l’objet d’un recours en annulation à l’exception des actes de gouvernement. De ce fait, il n’est pas seulement la bouche de la loi mais son interprète et peut parfois, inspirer le législateur pour de futures règles de droit. Cependant cette interprétation à des limites.