Les autorités administratives indépendantes

Les autorités administratives indépendantes

Reconnaitre à certaines autorités administratives, pour l’exercice de leurs missions, une forte indépendance n’est pas nouveau : jury de concours, certaines commissions administratives (commission départementale de remembrement / commission supérieure des monuments historiques, etc…)

Mais l’apparition, dans les 70’s, puis le développement des autorités administratives indépendances correspond à une évolution d’une autre nature : les AAI forment une catégorie d’institutions administratives qui répond à des aspirations nouvelles : créées par la loi, placées en dehors des structures administratives traditionnelles et dotées de garanties particulières, elles sont chargées, dans un secteur déterminé, d’un pouvoir de régulation et d’intervention. Recherchées pour apporter à la fois compétence technique, pluralisme des points de vue et des sensibilités, souplesse des procédés d’action, elles exercent un magistère d’ordre moral dont l’indépendance est une composante.

Le recours toujours plus fréquent à ces autorités s’inscrit dans un mouvement qui cherche à promouvoir, au moins dans certains domaines, de nouvelles façons d’administrer.

En France, la multiplication des AAI marque une forme de rupture par rapport à l’organisation hiérarchique et centralisée traditionnelle. Gde inspiration des méthodes anglo-saxonnes (agences). Les AAI apparaissent comme une composante du modèle européen d’administration publique.

Même si l’empirisme a présidé au développement progressif des AAI, elles forment un ensemble qui, au travers de caractéristiques communes, dessine un modèle renouvelé d’intervention administrative.

I. Les AAI : un développement marqué par l’empirisme.

A. Les autorités de régulation.

1941 : création de la Commission de contrôle des banques = ancêtre des AAI.

puis Commission des opérations de bourses (COB) qui fusionne en 2003 avec le conseil des marchés financiers = AMF en 2003 = institution pourvue de larges attributions pour assurer la protection de l’épargne et la surveillance de tous les marchés de capitaux. Pouvoirs de contrôle et de réglementation exercés par un collège de treize membres + attributions disciplinaires (possibilité d’infliger de lourdes pénalités aux entreprises financières et à leurs dirigeants).

Même évolution dans le domaine de la concurrence : Commission des ententes (1953) puis Commission de la Concurrence (1977) puis Conseil de la concurrence (1986) puis Autorité de la Concurrence (2008). L’Autorité de la concurrence reçoit des compétences élargies afin de veiller au libre jeu de la concurrence + intervention en matière de concentrations. Collège de 17 membres. Pdt nommé par décret du Pdt Rep après avis des comm° comptétentes des Assemblées. Donne des avis, procède à des investigations, peut infliger des sanctions et adresser des injonctions aux entreprises. Remet chaque année un rapport public au gvt.

AMF et Autorité de la Concurrence sont deux grandes institutions de régulation à vocation générale. Il y également des autorités de régulation plus spécialisées : Autorité du contrôle prudentiel et de résolution (contrôle des ob° professionnelle des banques et assurances) / CRE (Comm° de régulation de l’Energie) / ARCEP ( régulation des communications électroniques et des postes)/ ARAF ( régulation des transports ferroviaires)/ ARJEL ( régulation des jeux en ligne)/ CSA : pouvoir de nomination des présidents des chaînes publiques de radio et de télévision rétabli en 2013 après lui avoir été supprimé en 2009 + pouvoir en matière de protection des droits d’auteurs et droits voisins qui en 2009 avaient été confiés à HADOPI.

B. Les autorités de garanties des droits des citoyens.

1973 : création du médiateur (sur le modèle de l’ombudsman suédois) puis Médiateur de la République en 1989 = étape importante de l’affirmation des AAI dans le domaine de la protection des droits fondamentaux.

Nommé pour 6 ans par décret en CM, il est chargé de façon générale de l’examen des réclamations concernant les relations des administrés avec l’ensemble des services publics. Il est saisi par l’intermédiaire d’un parlementaire et aidé sur l’ensemble du territoire par des délégués qu’il désigne. Il formule des recommandations et des propositions et dispose du pouvoir de suggérer des réformes, d’engager des poursuites disciplinaires et de saisir le juge pénal. Il remet chaque année au PdtRep et au Parlement un rapport public.

CNIL créée en 1978 : première itération de l’expression AAI.

CADA est désignée comme AAI par loi de 2005 qui élargit ses attributions (créée en 1979).

CNIS (Interceptions de sécurité ) : 1991.

Défenseur des enfants (2000)

HALDE : 2004

Contrôleur général des lieux de privation de liberté : créé en 2007. Nommé pour 6 ans par Pdt Rep. Compétent pour l’ensemble des lieux de privation de liberté : prison, établissements pénitentiaires, hôpitaux psychiatriques, CRA…qu’il peut visiter à tous moments. Constatations, recommandations, rapport public.

Etc….

Le rôle des AAI en matière de protection des droits des citoyens reçoit une consécration constitutionnelle avec la création, en 2008, du « Défenseur des droits » (art 71-1 C°) : nommé par Pdt Rep après avis des commissions parlementaires compétentes pour un mandat de 6 ans non renouvelable. Il « veille au respect des droits et libertés par les administrations de l’Etat, les CollT, les EP ainsi que par tout organisme investi d’une mission de SP ou à l’égard duquel la loi organique lui attribue des compétences ». Il peut être saisi par toute personne qui s’estime lésée par le fonctionnement des institutions ou organismes placés sous son contrôle et peut aussi se saisir d’office. Il rend compte de son activité au Parlement et Pdt Rep. Loi orga du 29 mars 2011 met en place effectivement le Défenseur des Droits qui s’est substitué au Médiateur de la République, à la Halde, au Défenseur des enfants et à la Commission nationale de déontologie de la sécurité.

Loi du 11 octobre 2013 : Haute Autorité pour la transparence de la vie publique chargée de recevoir et de vérifier les déclarations de patrimoine et es déclaration d’intérêts de certains élus et responsables publics, le statut d’autorité administrative indépendante.

II. Les AAI : un modèle renouvelé d’intervention administrative.

A. Les AAI, une catégorie marquée par la diversité.

Pas de modèle prédéterminé d’AAI. Différences marquantes entre les AAI.

Si la collégialité est, en général, une caractéristique des AAI, certaines, comme le Contrôleur général des lieux de privation de liberté et le Défenseur des droits se composent d’une seule personne.

L’Autorité de la Concurrence, l’AMF, le CSA, la CNIL ont des attributions étendues qui leur assurent une forte autorité dans leur secteur d’intervention et qu’elles exercent grâce à des services administratifs structurés ≠ moyens de la CADA ou du Médiateur du cinéma.

D’une autorité à l’autre, la nature et l’étendue des pouvoirs varient de manière considérable. Les unes sont investies de pouvoirs de proposition, de sanction, de nomination, parfois même de réglementation. D’autres ne formulent que de simples recommandations ou avis.

Le vocabulaire n’est pas parfaitement fixé. Quelquefois, une institution n’est pas qualifiée par la loi et n’est incluse dans l’ensemble des autorités administratives indépendantes qu’en raison des garanties qui lui sont données et des missions qui lui sont confiées. Dans d’autres cas, le législateur recourt à la notion d’AAI pour désigner l’institution qu’il crée (CNIL par ex)

Le législateur emploie parfois le terme d’« autorité indépendante », sans doute pour mieux marquer son souci de se situer en dehors des structures administratives traditionnelles. Il recourt également à la notion d’ « autorité publique indépendante » en particulier lorsque la loi confère la personnalité morale à certaines autorités alors que la plupart sont des institutions non personnalisées.

le flou est d’autant plus grand que par exemple la CRE qui avait la personnalité morale l’a perdu en vertu de la loi du 13 juillet 2005. En revanche, le CSA acquiert la personnalité morale en 2013.

B. Les AAI : une place dans la vie administrative.

1) Les débats constitutionnels.

Art 20 C° « le gouvernement dispose de l’administration » : de cette autorité du gouvernement sur l’administration découle la possibilité, pour le Parlement, de mettre en cause la responsabilité ministérielle sur le fonctionnement des services administratifs. Au regard de ce ppe essentiel de la démocratie, l’existence d’une pouvoir administratif autonome ne va pas de soi. Par leur nature même, les AAI ne sont-elles pas une entorse à l’art 20C° et un obstacle au jeu de