La séparation des pouvoirs est-elle une constante dans l'histoire constitutionnelle française ?

Sujet : La séparation des pouvoirs dans l’histoire constitutionnelle française

« Pour qu’on ne puisse abuser du pouvoir, il faut que, par la disposition des choses, le pouvoir arrête le pouvoir », tel l’exprimait Montesquieu dans l’Esprit des Lois (1748), démontre le caractère impérieux de la séparation des pouvoirs. Ainsi, ce topoï de la philosophie politique moderne a pris tant sa forme que son fond au travers de l’histoire constitutionnelle française. Par souci de clarté, il est donc essentiel de définir la notion de séparation des pouvoirs en distinguant séparation et pouvoirs puis en l’analysant dans une perspective globale. Le terme « séparation » renvoie au fait de distinguer, de mettre à part et l’action de séparer, d'isoler ; au fait d'être séparé selon le dictionnaire Larousse. Quant au mot pouvoir, il s’apparente à la capacité de prendre une décision et de la faire respecter, il implique des moyens qui donne force à cette notion. Dans le cadre juridique, le terme pouvoir désigne soit un organe de ce dit pouvoir (le Tribunal, le Parlement, le Président de la République et le gouvernement) soit une fonction (législative, exécutive et judiciaire). A cela vient se greffer la véritable identité du vocable « séparation » des pouvoirs, on en distingue alors deux formes par le biais de l’indépendance (c’est-à-dire que chaque autorité doit pouvoir éviter des porosités accentuées de toute autre autorité, en conservant ses prérogatives propres) et de la spécialisation (chaque organe doit se consacrer à une fonction selon un objectif d’efficience qui doit garantir une stabilité institutionnelle, cela répond à l’idée d’un organe égal à un pouvoir). En ayant établi les jalons de la séparation des pouvoirs, il est désormais temps d’en apprécier la définition juridique, ce concept désigne la « forme d’organisation du système politique dans lequel les fonctions juridiques de l’État sont réparties entre plusieurs autorités. Les fonctions de l’État ne sont pas exercées par un seul individu ou un seul groupe d’individus » selon les termes du Vocabulaire juridique du professeur Gérard Cornu. La spécificité du sujet donné réside ici dans le cadre donné à la séparation des pouvoirs. En effet, il est question de l’histoire constitutionnelle française, période qui prend sa source dès la Révolution de 1789 en s’échelonnant tout au long du XIX-XXème siècle et qui trouve encore vie de nos jours. Par le mot histoire, on entend ainsi la période temporelle, la durée d’un évènement ou d’un fait : pour en donner une définition plus rigoureuse, elle est la « connaissance du passé de l’humanité et des sociétés humaines ; discipline qui étudie ce passé et cherche à le reconstituer. ». C’est donc au cours de l’histoire que s’est forgé l’idée de Constitution : elle se définit comme étant la loi fondamentale de l’Etat en ce qu’elle organise sa structure, définit les droits et les libertés des individus et présente la séparation des pouvoirs politiques entre le législatif, l’exécutif et le judiciaire.

Ces articles se caractérisent pour avoir la plus haute valeur juridique au sein de la pyramide des normes : toute loi, tout décret doit être conforme à la Constitution.

La séparation des pouvoirs à la lumière de l’histoire constitutionnelle française revêt donc un intérêt théorique : on est au croisement du droit constitutionnel et de la philosophie politique, en ce sens que la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen (DDHC) est inclus dans le préambule de la Constitution de la Vème République où le texte de 1789 consacre le principe de la séparation des pouvoirs en son article 16 : « Toute Société dans laquelle la garantie des Droits n'est pas assurée, ni la séparation des Pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ».  De plus, ce concept assure une double fonction : d’abord descriptive (elle rend compte de la typologie des régimes connues par la France depuis 1789 et la répartition des pouvoirs au sein de l’Etat français) et ensuite prescriptive (elle préconise une forme d’organisation des pouvoirs en assurant la limitation de chacun d’eux pour éviter la dérive vers un pouvoir arbitraire). La séparation des pouvoirs est ainsi un concept axiologique, c’est-à-dire porteur de valeurs qui cherche à entrevoir l’existence d’un pouvoir impartial. Derrière cette théorie de la séparation des pouvoirs se trouve un cheminement intellectuel, fruit de l’histoire dont les deux éminents penseurs sont John Locke et Montesquieu. Le britannique en garde la paternité en ce qu’il présente une première organisation des pouvoirs dans Essai sur le gouvernement civil (paru en 1690) avec un législatif, un exécutif et un fédératif (pouvoir de conduire les relations internationales). A posteriori, Montesquieu va développer sa théorie de la séparation des pouvoirs au travers de l’Esprit des lois (1748) avec l’existence d’un législatif, d’un exécutif et d’un judiciaire (chargé de faire respecter la loi). Cette organisation du philosophe français va donc être à la base de l’effectivité de la séparation des pouvoirs. C’est dans cette distinction et clarification des pouvoirs que se base la première Constitution française de 1791 en établissant une séparation stricte des pouvoirs. Du point de vue de l’histoire constitutionnelle française, on remarque que le temps a modelé chacune des Constitutions françaises en répartissant les prérogatives de chacun des pouvoirs différemment selon les époques avec un régime d’assemblée sous la IIIème et IVème République et un pouvoir exécutif fort sous la Vème République. Cela enjoint à s’intéresser à la période politique récente et de montrer le lien avec l’actualité du sujet donné. Par exemple, l’utilisation de l’article 49 alinéa 3 de la Constitution de la Vème République autorise le Premier Ministre à légiférer sans tenir directement compte de l’avis du Parlement : « Le Parlement peut, après délibération du Conseil des Ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée Nationale sur le vote d’un projet de loi de finances […] Dans ce cas, ce projet est considéré comme adopté […] Le Premier Ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. ». Sous le gouvernement Valls (mars 2014-avril 2016), l’usage du 49-3 a eu lieu à 6 reprises : on a alors reproché au Premier Ministre de François Hollande de mettre à mal l’exercice de la fonction législative normalement dédié au Parlement. De même, dans le cas de la récente élection d’Emmanuel Macron à la présidence de la République française en mai 2017 et de la victoire de son parti aux élections législatives en juin 2017, on lui reproche d’exercer un contrôle trop prégnant sur sa majorité parlementaire à l’Assemblée Nationale dans la mesure où l’ensemble des projets de loi, qui ont été déjà voté, sont tous des promesses de la campagne électorale du candidat Macron. Cet « hyper-présidentialisation » du pouvoir a pour conséquence la présence d’une majorité qualifiée de « naïve » par certains commentateurs politiques : on a alors une conjonction entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif en période de fait majoritaire au mépris de l’article 16 de la DDHC (partie intégrante de la Constitution de 1958). Dès lors, il semble pertinent de se demander dans quelle mesure la séparation des pouvoirs dans l’histoire constitutionnelle française a-t-elle pris sa trace ?

On peut estimer que la séparation des pouvoirs s’est établie dès 1791 avec l’apparition d’une première Constitution mais que son effectivité prend force au fur-et-à-mesure des époques.

Nous verrons que la séparation des pouvoirs est apparue dès 1791 et qu’elle prend des tournures qui peuvent aboutir à une absence de celle-ci (I) mais nous tâcherons d’approfondir la notion de séparation des pouvoirs au travers des déséquilibres qu’elle peut engendrer (II).

1. Une absence de séparation des pouvoirs au sein des régimes dictatoriaux :

Nous effectuerons une analyse de la période au pouvoir de Napoléon Bonaparte et Louis-Napoléon Bonaparte dans un premier temps, laquelle sera suivie d’une étude du régime fasciste de Pétain sous la Seconde Guerre Mondiale.

1. La confusion des pouvoirs sous les dictatures césaristes :

La séparation des pouvoirs peut parfois connaitre des altérations qui empêchent son effectivité. Cela fut le cas sous les périodes bonapartistes au pouvoir : Napoléon Ier a ainsi écrasé toute opposition politique à son pouvoir de 1799 à 1815. De même, Napoléon III concentre autour de sa personne, l’omnipotence des prérogatives décisionnelles dès 1852 et son sacre en tant qu’empereur des français. Napoléon Ier commence l’exercice de son pouvoir dictatorial en faisant rédiger la Constitution de l’an XVIII : ce texte lui permet de supprimer le Conseil des Cinq-Cents dans le cadre des institutions du Consulat et organise le pouvoir législatif selon 4 organes (le Corps législatif, le Tribunat, le Conseil d’Etat, le Sénat). Ce fait est notoire dans l’article 28 de cette Constitution : « Le Tribunat discute les projets de loi ; il en vote l'adoption ou le rejet. - Il envoie trois orateurs pris dans son sein, par lesquels les motifs du vœu qu'il a exprimé sur chacun de ces projets sont exposés et défendus devant le Corps législatif. - Il défère au Sénat, pour cause d'inconstitutionnalité seulement, les listes d'éligibles, les actes du Corps législatif et ceux du gouvernement. ». Le proverbe latin « diviser pour mieux régner » fait corps avec la confusion des pouvoirs engendré par Napoléon Ier. Au cours de l’an X (en se basant au calendrier révolutionnaire), Napoléon Bonaparte est nommé Consul à vie le 14 thermidor (article 1 du senatus consulte du 14 thermidor an X). Deux jours après, la Constitution de l’an X est complétée : le suffrage universel est supprimé, le Sénat connait un élargissement de ses pouvoirs et dans le même temps, le premier Consul Bonaparte accroit ses prérogatives. En ce sens, le senatus consulte du 28 floréal de l’an XII accentue la prépondérance de la figure de Bonaparte en le nommant Empereur (articles 1 et 2) : on passe ainsi du Consulat à l’Empire. Il s’appuie encore sur le Sénat pour construire un régime d’apparence basé sur les libertés politiques. Napoléon Ier assure la pérennité de son Empire en consacrant le titre II de la Constitution de l’an XII à l’hérédité de l’Empire : l’article 3 illustre cette volonté napoléonienne : « La dignité impériale est héréditaire dans la descendance directe, naturelle et légitime de Napoléon Bonaparte, de mâle en mâle, par ordre de primogéniture, et à l'exclusion perpétuelle des femmes et de leur descendance. ». En établissant un rapport d’analogie avec le régime de son grand-oncle, Louis-Napoléon Bonaparte conquiert le pouvoir en 1848 de manière démocratique en remportant la première élection présidentielle de l’histoire politique française face au général Cavaignac. Le pouvoir de Louis Napoléon Bonaparte s’accentue au moment du coup d’Etat du 2 décembre 1851 : celui-ci engendre la dissolution de l’Assemblée Nationale, la convocation du peuple français à des élections et la rédaction du nouvelle Constitution. Cette dernière est promulguée le 14 janvier 1852 et donne un pouvoir fort à la figure présidentielle tel le montre l’article 4 : « La puissance législative s’exerce collectivement entre le Président de la République, le Sénat et le Corps législatif. ». L’article 7 de la Constitution du 14 janvier 1852 fait de Louis Napoléon Bonaparte l’unique détenteur de l’initiative législative : « Il a seul l’initiative des lois », fait contraire à un régime de séparation des pouvoirs. De plus, le Président de la République a le droit de doter financièrement des sénateurs selon les travaux rendus à la nation (article 22), lequel s’accompagne d’un pouvoir de nomination, explicité à l’article 20 : « Le Sénat se compose : 1° Des cardinaux, des maréchaux, des amiraux ; 2° Des citoyens que le président de la République juge convenable d'élever à la dignité de sénateur. ». Cette pratique clientéliste, au sens littéral du terme, va à l’encontre totale d’un régime de séparation des pouvoirs. A l’inverse, le Corps législatif, seul chambre résultat du suffrage populaire (article 34), ne jouit pas des mêmes faveurs : ces membres sont élus pour un mandat de 6 ans alors que les sénateurs sont « inamovibles et à vie » (article 21).