Perfomance

Les limites des indicateurs

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II LA LOLF ET LES COLLECTIVITES TERRRITORIALES

1. 2. 3. Les pratiques des collectivités locales Adapter la LOLF aux collectivités territoriales Quels enjeux pour les collectivités ?

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III PROBLEMATIQUES DE RECHERCHE 2EME PARTIE – ETUDE DE CAS LA PERFORMANCE A LA VILLE DE PARIS, UN OUTIL DE GESTION MAL IDENTIFIE I LA DEMARCHE DE PERFORMANCE 4

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1. 2. 3.

La genèse Le pilotage de la démarche Principes et finalités de la démarche

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II LA VILLE DE PARIS : UNE COLLECTIVITE A PART

1. 2. 3. Une collectivité unique Le budget de Paris L’administration de la ville 3.1. Le secrétariat général 3.2. La cellule de pilotage

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III UNE MISE EN ŒUVRE LABORIEUSE

1. La perception de la démarche 1.1. Du positionnement de la fonction « contrôle de gestion »… 1.2. …Et de ses conséquences 1.3. Une démarche jugée illégitime 1.4. Le recours au contrat 1.5. Et sa perception 1.6. Une adhésion mitigée La démarche de performance et les acteurs 2.1. Les interlocuteurs au sein des directions 2.2. Une démarche peu partagée Les indicateurs de performance 3.1. La construction des indicateurs 3.2. Les indicateurs en question 3.3. La collecte des indicateurs 3.4. L’utilisation des indicateurs au sein des directions 3.5. Un travail sans retour 3.6. Le point de vue du directeur des finances Les effets de la démarche 4.1. La globalisation des crédits 4.2. La dérive des indicateurs 4.3. La performance et le service public La place des élus 5.1. L’absence de validation politique 5.2. L’héritage de l’Etat 5.3. Les élus à la conquête du pouvoir

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2.

3.

4.

5.

3EME PARTIE : ANALYSE I LES CAUSES DE L’ECHEC

1. La démarche de performance à la parisienne : une LOLF version « light »

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2. 3.

Une gouvernance complexe sous estimée Un contrat sans intérêt

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II UNE REFORME, POUR QUOI FAIRE ?

1. 2. 3. Evaluation et décision Vers un nouveau rapport de force ? L’obsession de la mesure ou les effets pervers de la démarche de performance

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CONCLUSION BIBLIOGRAPHIE ANNEXES

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INTRODUCTION

Depuis 2006, le budget de l’Etat est adopté conformément à la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) votée le 1er août 2001. Mais alors que celle-ci ne concerne pas juridiquement les collectivités territoriales, il semblerait que ces dernières soient de plus en plus nombreuses à en adopter les principes ! Paris, Bordeaux, Lyon sont emblématiques d’un mouvement qui touche de nombreuses communes de toute taille mais aussi des régions, des départements et des établissements publics de coopération intercommunale. Cet enthousiasme d’un certain nombre de dirigeants territoriaux étonne le fonctionnaire territorial et interroge le chercheur que nous sommes. Nous avons eu l’occasion, à de nombreuses reprises ces dernières années, d’entendre nos collègues de l’Etat s’exprimer sur la LOLF, plus souvent pour s‘en plaindre que pour s’en réjouir : baisse des crédits, réduction d’effectifs, contrôles tatillons, lourdeurs bureaucratiques, indicateurs ineptes, tels sont les effets généralement attribués par la base à cette nouvelle logique gestionnaire de l’Etat.

Aussi, lorsque qu’au cours d’un entretien avec un cadre de la Ville de Paris, il nous a été proposé de travailler sur la « LOLF parisienne », nous avons saisi l’opportunité d’essayer de comprendre ce qui pousse des collectivités locales à s’engager dans cette voie. Chargé de proposer des préconisations sur l’évolution de ce dispositif, nous avons été conduits à étudier en détail le processus à l’œuvre au sein de la collectivité. Nous avons ainsi été confrontés aux questionnements qui agitent la sphère publique aujourd’hui en matière de management : comment être plus efficaces ? Quelles méthodes et outils adopter ? Quelle organisation mettre en place ? Quelle autonomie accorder aux agents ? Comment gérer la contrainte budgétaire ? Comment prendre en compte les attentes des élus ? Des usagers ? etc.

Pour mieux appréhender ces enjeux, nous nous sommes intéressés de plus près aux principes fondateurs de la LOLF et, par extension, au cadre général dans lequel elle s’inscrit, celui de la nouvelle gestion publique (NGP) pour laquelle objectifs, résultats, autonomie, responsabilité, performance, sont les mots clés du pilotage de l’action publique. Ils font écho aux notions de règles, hiérarchie, autorité, autarcie, rigidité habituellement prêtées au 8

modèle bureaucratique. Plus concrètement, le management par la performance serait une réponse à la tendance de l’administration à se replier sur elle-même, privilégiant ses propres préoccupations au détriment des résultats à fournir aux bénéficiaires externes (Crozier, 1963 ; Dupuy, 1998). Mieux répondre aux attentes et exigences des citoyens donc (qui sont aussi, selon les cas, des usagers, des contribuables, des bénéficiaires et… des électeurs) mais aussi encadrer, rationaliser voire réduire la dépense publique, tels pourraient être les fondements du nouveau modèle dominant en matière de gestion publique.

La LOLF incarne pour partie les prescriptions de la NGP en introduisant dans le cycle budgétaire (orientations budgétaires, loi de finance, loi de règlement) les notions d’objectifs, de performances et de résultats, d’une part, d’évaluation, de mesure et d’indicateurs, d’autre part. C’est ainsi l’ensemble de l’action de l’État qui doit faire l’objet d’« objectifs précis », au regard desquels des « indicateurs précis » permettront de « mesurer les résultats obtenus1 ». Cette réforme apparaît ainsi extrêmement volontariste, la plus ambitieuse des pays développés selon J.R. Brunetière (2006).

Cependant, entre les espoirs liés à cette nouvelle manière de gérer les affaires publiques et la réalité, entre le discours de prescription et les réalisations, il semble exister une certaine distance, que reflète l’expérience parisienne que nous rapportons ici, et qui ne manque pas de soulever de nombreuses questions : l’adaptation des méthodes et des outils du management privé au secteur public est-elle pertinente ? Jusqu’à quel point le transfert des méthodes de gestion privée est-il soluble dans le secteur public ? Comment ces outils cohabitent-ils avec les pratiques bureaucratiques existantes ? Quelles en sont les limites ? Comment sont-ils mis en œuvre ? Les agents sont-ils associés et comment ? Quelles sont les résistances à son essor ? Quels sont les impacts sur les finalités de l’action publique ? Comment ces méthodes participent-elles d’une redistribution des rôles entre politique et administration ?

Ce mémoire ne prétend pas apporter des réponses aux questionnements évoqués ci-dessus. Il se propose plus modestement, à partir de l’observation et de l’analyse du cas parisien, de tenter d’illustrer les difficultés rencontrées chemin faisant par les gestionnaires publics en

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Le guide de la LOLF. Site du Ministère des Finances

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quête de performance, d’identifier les résistances et les motivations réelles des acteurs et de repérer les changements produits ou en cours. Pour cela, nous nous appuierons sur l’audit interne que nous avons réalisé au printemps 2009 au sein des services de la ville de Paris.

Dans ce cadre, nous avons pu rencontrer une trentaine d’acteurs impliqués à différents niveaux du processus, de la conceptrice et initiatrice du projet aujourd’hui secrétaire générale de la Ville jusqu’à des chefs de service opérationnels qui, au quotidien, vivent les réformes, nombreuses, de la modernisation de la gestion publique. Nous avons aussi interrogé chacun des responsables de la démarche au sein de 15 directions signataires