Le Régime Des États-Unis Est-Il Un Régime De Séparation Stricte Des Pouvoirs ?

éfinie dans « L’esprit des lois » paru en 1748, au chapitre 6 du livre 11 « De la Constitution d’Angleterre ».

La séparation des pouvoirs est avant tout un principe de technique constitutionnelle destinée à éviter le despotisme et a garantir la liberté. Or, selon les propres mots de Montesquieu, « C'est une expérience éternelle, que tout homme qui a du pouvoir est porté à en abuser ; il va jusqu'à ce qu'il trouve des limites » et pour que l’on ne puisse pas abuser du pouvoir, « il faut que, par la disposition des choses le pouvoir arrête le pouvoir ». Il propose donc de « distribuer » les pouvoirs à différents organes, pour que les pouvoirs des uns limitent les pouvoirs des autres. Reprenant Locke, Montesquieu opère une distinction tripartite entre le pouvoir législatif, le pouvoir exécutif et le pouvoir judicaire. Sa théorie fait plutôt référence à une « distribution » des pouvoirs (le terme « séparation » étant un terme plus contemporain) qui assure un équilibre entre les institutions. Les organes sont séparés mais leurs fonctions peuvent être partagées. Néanmoins, l'essentiel pour Montesquieu, c'était le partage du pouvoir législatif qui est le pouvoir le plus dangereux pour la liberté individuelle et dont le partage garantit ainsi la modération du pouvoir et sert à éviter l'arbitraire.

L'interprétation des théories de Montesquieu a changée avec le temps, de façon qu'on distinguait au 19ème siècle la notion de l’ « indépendance » des pouvoirs, qui désigne l’absence de moyens d'action réciproques et la notion de la « spécialisation » des différents pouvoirs, qui signifie que chaque pouvoir a le monopole de sa fonction. Notions qui caractérisent la séparation stricte des pouvoirs selon Sieyès.

En effet, la Constitution des États-Unis (1787) du point de vue théorique, dresse de par l’interprétation de ses trois premiers articles, une claire et nette notion de « spécialisation » de ses pouvoirs: « tous les pouvoirs législatifs… seront attribués à un Congrès » ; « Le pouvoir exécutif sera confié à une Président » ; « le pouvoir judiciaire sera confié à une Cour suprême ». De facto, découle une indépendance entre les deux plus importants pouvoirs : le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif. Il en résulte ainsi la non-intervention du Président dans la désignation du Congrès et vice versa, tous deux sont soumis au même corps électoral; leurs domaines de compétences sont également séparés; on constate une absence de responsabilité politique du gouvernement; ainsi que l'impossibilité pour le Président de dissoudre le Parlement. Cependant l’intention des constituants n’était pas de produire un total cloisonnement entre ces trois organes comme l’affirme ,dans son arrêt États Unis v. Nixon(1974), la Cour suprême: « En définissant la structure de notre Gouvernement et en divisant le pouvoir souverain par une répartition entre trois branches égales, les fondateurs de la Constitution ont cherché à définir un système d'ensemble, mais il n'était pas dans leur intention que les pouvoirs séparés opèrent dans une indépendance absolue » ( « In designing the structure of our Government and dividing and allocating the sovereign power among three co-equal branches, the Framers of the Constitution sought to provide a comprehensive system, but the separate powers were not intended to operate with absolute independence.»)

On peut alors se demander comment se caractérise l’exercice des pouvoirs aux États-Unis ? Opère t’il vraiment d’une séparation stricte des pouvoirs comme nous présente le doyen Hauriou ?

Pour tenter d’y répondre, il nous faut confronter la théorie de la séparation stricte du pouvoir à la réalité de la pratique américaine. Il en ressort deux grands points : l’absence de la spécialisation des pouvoirs (I) et la présence ambigüe de l’indépendance des pouvoirs (II).

I) L’absence de la spécialisation des pouvoirs

Cette absence de spécialisation des pouvoirs se traduit concrètement de par la participation de l’exécutif au législatif (A) et vice versa (B)

A) La participation de l’exécutif au législatif

Le Président est sans contexte l’autorité la plus visible et si ce n’est pas lui qui est investi des compétences les plus importantes, il exerce pourtant une influence déterminante.

Sa participation au domaine législatif passe d’abord d’une part, par la proposition périodique au Congres de mesures que le Président estimera nécessaires et opportunes et d’autre part par la déposition « indirecte » de projets de loi.

En effet le droit d’initiative parlementaire est un pouvoir exclusif réservé au Congres. Cependant cela ne parait guère gênant pour le Président car dans les faits, une très grande majorité des lois ont été adoptées à l’initiative de l’exécutif. En effet le terme « indirecte » traduit parfaitement de la possibilité pour l’exécutif de préparer un projet de loi, qui sera ensuite présenté par un membre du Congres. Dans ce cas le membre du Congres n’agit que comme un intermédiaire entre l’exécutif et le législatif.

Néanmoins la participation la plus importante de l’exécutif au domaine législatif reste évidemment celle exercée dans le cadre du droit de veto. Le mot « veto » signifiant « je m’oppose » en latin, donne donc au Président un pouvoir illimite de blocage législatif. Peu utilise au début, ce pouvoir l’a été de plus en plus a partir de la seconde moitie du 19eme siècle. On peut mesurer son importance aujourd’hui à la fréquence de l’usage qui en est fait. Mais en réalité ce pouvoir est encore plus important qu’il n’y parait car la simple menace suffit au Président pour exercer sur la législation une influence et obtenir du Congres des amendements aux textes en discussion. Une loi de 1996 a même étendu ce pouvoir de veto aux dispositions d’une loi. Le Président peut désormais rejeter certaines dispositions d’une loi et donc l’adopter partiellement après avoir rayé les dispositions non voulues.

Certes ce veto « partiel » comme le veto global, peut être surmonte par un vote a la majorité des deux tiers, dans chacune des deux Chambres, mais il est très difficile de réunir une telle majorité.

Cependant le Président n’est pas le seul à pouvoir s’immiscer dans un domaine voisin, le Congres peut également en faire de même.

B) La participation du législatif a l’exécutif

Article 1, section 1 de la Constitution des États Unis d’Amérique : « Tous les pouvoirs législatifs accordés par cette Constitution seront attribués à un Congrès des États-Unis, qui sera composé d'un Sénat et d'une Chambre des représentants. »

Bien que le Congres soit désigné comme le pouvoir législatif, il exerce des compétences qui relèvent en réalité de toutes les fonctions de l’État. Outre les pouvoirs importants qu’il exerce dans le domaine législatif, le Congres a aussi d’importants pouvoirs dans l’ordre exécutif.

Le Senat est investit par la Constitution d’une part du droit de donner son consentement (« advice and consent ») a deux types de décisions du Président. Il s’agit d’une part des nominations de certains hauts fonctionnaires fédéraux, notamment des ministres et des ambassadeurs, ainsi que des juges. Les personnalités nominées sont publiquement auditionnées par une commission sénatoriale et il arrive que le Senat oppose un refus auquel le Président ne peut passer outre. La première fois que le Senat a utilise ce pouvoir c’était en 1795, lorsqu’il a refuse la nomination par Washington du Président de la Cour Suprême. Il est très fréquent que pressentant le refus sénatoriale, le Président retire sa nomination ou que l’intéressé retire lui même sa candidature. Il est donc naturel que dans ces choix le Président tienne compte de la composition du Senat afin d’évaluer ses chances de voir ces choix se confirmer.

D’autre part le Senat américain a aussi le droit de donner son consentement sur les traites internationaux conclus par le Président. Ce consentement passe par l’approbation à la majorité des deux tiers. Il a ainsi rejeté en 1919 le traite de Versailles conclu par le Président Wilson, sur l’intégration des États Unis a la Société des Nations et de même celui en 2000 sur l’interdiction des essais nucléaires.

La Constitution de 1787 attribue aussi au Congres le pouvoir de déclarer la guerre. (Article 1 Section 8) cependant le Président s’est souvent efforce d’agir seul. C’est pour cela qu’une loi du 7 novembre 1973 relative aux pouvoirs de guerre du Président oblige celui-ci a consulter si possible le Congres 48 heures a l’avance avant d’envoyer des forces armées a l’étranger et en tout cas à faire un rapport au Congres. Ce dernier peut alors ordonner le retrait des forces par une resolution conjointe à laquelle le Président ne peut opposer son veto. Si dans un délai de soixante jours, le Congres n’a pas adopte une resolution autorisant la poursuite des opérations, le Président est tenu d’y mettre fin. C’est sur le fondement de cette loi que le Congres a autorise le Président