L’Action Administrative

TD2 : L’Action Administrative

La loi Rolland de 1930 désigne trois grands principes quant à la l’exigence des activités du services publics. Ces trois grands principes sont la continuité du service public, la mutabilité du service public et l’égalité du service public. Le service public se doit de satisfaire au mieux l’intérêt général.

        Il s’agit ici de la notion de gratuité du service public et plus précisément de l’enseignement supérieur. L’arrêt étudié est une question prioritaire de constitutionnalité rendu par le conseil constitutionnel en date du 11 octobre 2019.

 En l’espèce, des étudiants qui souhaitées s’inscrire dans l’enseignement supérieur ont étaient contraint de payer des droits d’inscriptions afin de pouvoir accéder à l’université.

Plusieurs étudiants, associations d’étudiants et syndicats ont donc décidés de faire un recours pour excès de pouvoir quant à la tarification pécuniaire par le ministre de l’éducation concernant l’accès a enseignement supérieur qui s’oppose selon eux au treizième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 qui dispose que « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat ». Par sa décision du 24 juillet 2019, le conseil d’Etat renvoi la question au conseil constitutionnel afin qu’il puisse trancher en estimant que la question de gratuité de l’enseignement supérieur est assez sérieuse.

        Le conseil constitutionnel s’est donc posé la question de savoir si la tarification pécuniaire (droit d’inscription) de l’enseignement supérieur s’oppose à l’exigence constitutionnel de gratuité du service public protégé par le préambule de la Constitution de 1946 ?

        Le conseil constitutionnel par sa décision du 11 octobre 2019 considère que les dispositions attaquées par les requérants sont conformes à la Constitution. De plus, ces derniers estiment que la perception de droit d’inscription pour accéder à l’enseignement supérieur public était prévu antérieurement a la loi de finances du 24 mai 1951. Par ailleurs, le conseil constitutionnel considère « que l'exigence constitutionnelle de gratuité s'applique à l'enseignement supérieur public. Cette exigence ne fait pas obstacle, pour ce degré d'enseignement, à ce que des droits d'inscription modiques soient perçus en tenant compte, le cas échéant, des capacités financières des étudiants ».

        Nous allons donc étudier cette problématique à travers deux grands axes, le premier étant l’exigence constitutionnel du service public (I), et le deuxième étant les limites de la gratuité du service public (II).

I/ L’exigence constitutionnel de la gratuité du service public

        Le principe de gratuité du service public et plus précisément de l’enseignement supérieur est affirmé dans la Constitution (a). Cependant il existe la théorie de la loi écran qui peut être utilisé pour contourner ce principe à valeur constitutionnel (b).

a/ L’affirmation de ce principe par la Constitution

        Le service public est défini par la loi et les décisions des tribunaux. Il s'agit d'une activité d'intérêt général : assurée directement ou indirectement par une personne publique ; régie au moins en partie par des règles de droit public. Le service public répond donc à une exigence de satisfaire au mieux l’intérêt général, c’est donc là le cœur de sa fonction.

        Une fois que nous avons défini la notion de service public, il est intéressant de s’intéresser à la notion de gratuité du service public. En l’espèce, plusieurs étudiants, associations étudiantes et syndicats se sont réunis afin de faire un recours pour excès de pouvoir (REP) du service public quant a la demande de frais d’inscription pour accéder à l’enseignement supérieur. Le recours pour excès de pouvoir se définit comme « le recours qui est ouvert même sans texte contre tout acte administratif et qui a pour effet d'assurer, conformément aux principes généraux du droit, le respect de la légalité ». Dans l’affaire étudié ici, les requérants se base sur l’alinéa 13 du préambule de la Constitution de 1946 « La Nation garantit l'égal accès de l'enfant et de l'adulte à l'instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L'organisation de l'enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l'Etat » pour soutenir la thèse que le ministre de l’éducation et donc le service public porte atteinte à leur droit et liberté d’accéder à l’enseignement supérieur. L’alinéa 13 du préambule de la Constitution défend donc un principe essentiel, qui est donc l’accès gratuit à l’instruction des enfants comme des adultes. Nous comprenons donc que ce principe à une valeur constitutionnel et donc est au-dessus de la pyramide de Kelsen, à savoir qu’il est au sommet de la hiérarchie des normes est par conséquent inviolable. Il est important de souligné que dans l’arrêt étudié ici que le conseil d’Etat à estimer ne pas pouvoir trancher et donné une réponse aux requérants concernant l’atteinte a leur droit et liberté par le service public. Le Conseil d’Etat a donc considéré que la question était assez sérieuse et l’a donc renvoyé au conseil constitutionnel afin qu’il puisse trancher. Le conseil constitutionnel est le seul organe qui peut trancher de cette question à travers le contrôle qu’il effectue lors de la question prioritaire de constitutionnalité. Le conseil constitutionnel considère à travers son arrêt du 11 octobre 2019 que « aux termes du treizième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 : « La Nation garantit l'égal accès … de l'adulte à l'instruction … L'organisation de l'enseignement public gratuit … à tous les degrés est un devoir de l'État ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que l'exigence constitutionnelle de gratuité s'applique à l'enseignement supérieur public », et donc réaffirme que ce principe est à valeur constitutionnel.

        Nous avons vu que le principe de gratuité de l’enseignement supérieur du service est garanti et protéger par le préambule de la Constitution de 1946 et donc a une valeur constitutionnelle. Nous allons donc nous intéresser maintenant à la théorie de la loi écran.

b/ La théorie de la loi écran

        La théorie de la loi-écran est formulée ainsi par Raymond Odent (1907-1979), juriste et auditeur du Conseil d'Etat : "Quand la légalité d'un acte administratif est contestée pour des motifs tirés de la violation de la Constitution, la position du juge administratif est totalement différente selon qu'une loi s'interpose entre la Constitution et cet acte, auquel cas la loi constitue pour le juge un écran infranchissable, et c'est en fonction de la loi seule qu'il apprécie la légalité de l'acte litigieux. Si, au contraire, aucune loi n'est intervenue en la matière, le juge administratif apprécie directement par rapport à la loi constitutionnelle la légalité discutée devant lui de l'acte administratif." 

        La loi de finances du 24 mai 1951 donne la possibilité au ministre de l’Éducation nationale de fixer le montant des frais d’inscriptions pour accéder à l’instruction du service public. Dans l’affaire étudié ici, les requérants font un recours pour excès de pouvoir et remettent en causes l’article 48 de la loi des finances de 1951 qui dispose que « seront fixés par arrêté du ministre intéressé et du ministre du budget, porte-parole du Gouvernement, les taux et modalités de perception des droits d’inscription ». En effet, « les associations requérantes soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le treizième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. D'une part, le principe de gratuité de l'enseignement public, qui découlerait selon elles de cet alinéa, ferait obstacle à la perception de droits d'inscription pour l'accès à l'enseignement supérieur. D'autre part, en se bornant à habiliter le pouvoir réglementaire à fixer les taux et modalités des droits d'inscription sans considération des ressources des étudiants, le législateur n'aurait pas entouré cette habilitation de garanties suffisantes, en violation du principe d'égal accès à l'instruction ». L’article 48 de la loi des finances du 24 mai 1951 renvoi donc à un règlement d’application (arrêté ministérielle du 19 avril 2019) puisqu’il a été adopté par un ministre pour préciser le montant de ces frais d’inscription. Les requérants s’opposent donc à cette loi et estime qu’il est contraire à l’alinéa 13 du préambule de la Constitution de 1946 en ce que l’accès à l’enseignement public est gratuit et est donc un principe garantit et protéger par la Constitution. Le gouvernement fixe les montants annuels des droits perçues par les établissements supérieurs et c’est au ministre compétent de fixer avec le contrôle du juge les montants de ces droits en tenant donc en compte le critère de gratuité du service public. Dans l’hypothèse où l’on annule cet arrêté car il est considéré comme étant contraire à la Constitution, alors on va mettre de côté sa base juridique, il s’agit donc ici de l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951, or le juge administratif ne peut mettre de côté une loi seul le conseil constitutionnel peut le faire. En d’autres termes, la loi fait donc écran entre l’arrêté ministériel et la Constitution, plus précisément au préambule de la Constitution de 1946. Il n’est donc pas possible d’annuler le règlement d’application de la loi de finances du 24 mai 1951. Cependant, grâce à la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 qui met en place entre autres le referendum d’initiative partagée, il est désormais possible de contourner cet obstacle de loi dite écran à travers la question prioritaire de constitutionnalité. Rappelons ici que la QPC est une procédure permettant à un justiciable, en cours d’instance, de considéré qu’une loi est contraire, et donc porte atteinte a ces droits et libertés qui sont garanti par la Constitution. Le juge administratif va tout de même vérifier les conditions de recevabilité de la QPC et s’il estime que la question est assez sérieuse il pourra donc la transmettre au conseil constitutionnel, mais il ne pourra pas trancher intuitu personae de la constitutionnalité d’une loi. Il est donc aisé de comprendre, que la loi des finances du 24 mai 1951 renvoi donc à un arrêté ministériel d’application (ici frais d’inscription) et que cette loi s’oppose clairement à un principe a valeur constitutionnelle qu’est la gratuité de l’enseignement. Grace au mécanisme de la QPC disponible depuis 2008, les requérants ont pu donc contourner cet loi dites écran (loi de finances de 1951 ainsi que son règlement d’application) et demandé au travers de la QPC n° 2019-809 QPC du 11 octobre 2019 à obtenir gain de cause.