Institutions Publiques

problème d'actualité, les parlementaires à la fois l'invitent à s'expliquer, montrent qu'ils se préoccupent de la manière dont le problème est traité, et alertent l'opinion publique. Apparue en Angleterre au XVIIIe siècle, avec le parlementarisme classique, cette technique a été importée en France sous la IIIe République. Mais jusqu'en 1958 elle n'était reconnue que par les règlements des assemblées.

La Ve République lui a accordé une reconnaissance constitutionnelle. L'article 48, alinéa 2, introduit une sorte d'exception à la maîtrise gouvernementale de l'ordre du jour en posant le principe suivant : «Une séance par semaine au moins est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement» (rédaction issue de la révision d'août 1995).

Cette formule ne règle pas l'organisation concrète de la (ou des) dite(s) séance(s). Ce sont donc les règlements des assemblées qui ont encore dû le faire, mais désormais sous le contrôle obligatoire du Conseil constitutionnel. Le principal effet de ce contrôle a été d'interdire une pratique qui existait sous les Républiques précédentes, celle des questions suivies d'un vote (pratique dite de «l'interpellation»). Un tel vote équivaudrait, a estimé le Conseil constitutionnel, à une appréciation portée sur la réponse ministérielle, ce qui serait introduire un mécanisme de mise en jeu de la responsabilité gouvernementale en dehors des procédures prévues à cette fin par la Constitution.

Mais l'interdiction de voter n'interdit pas de débattre et les règlements pouvaient donc prévoir plusieurs sortes de questions orales, avec ou sans débat. Différentes formules ont été essayées depuis 1958, sans réellement permettre aux questions orales de remplir leur fonction : questions convenues, réponses trop tardives, sous la forme de discours entièrement rédigés, souvent lus par un ministre n'ayant pas directement en charge le problème traité. Elles subsistent aujourd’hui, concurrencées par les « questions au gouvernement ».

Ces « questions au Gouvernement » ont été introduites en 1974 à l'Assemblée nationale, et la technique a été reprise ensuite au Sénat sous la dénomination de « questions d’actualité ». Toujours en vigueur et peu à peu améliorées, elles ont redonné vie au système : présence physique des ministres, place accrue faite aux questions de l'opposition (ce sont les groupes parlementaires qui sélectionnent les questions et non plus la Conférence des présidents), réponses improvisées et plus courtes, conférant un rythme plus vif à la séance (retransmise par la télévision le mercredi après-midi, ce qui par ailleurs garantit une plus forte présence des parlementaires). Selon l’Instruction Générale du bureau de l’A.N., les questions au gouvernement « ont un caractère spontané ; elles ne sont ni déposées, ni notifiées, ni publiées ». Ces modifications se sont faites en marge du règlement, donc hors du contrôle du Conseil constitutionnel.

Depuis 1994, le système a encore gagné en souplesse puisque le règlement de l'Assemblée nationale se borne désormais à habiliter le Bureau à déterminer les conditions de dépôt des questions orales et charge la Conférence des présidents de les organiser. La seule règle qui subsiste est donc celle - constitutionnelle - qui impose de réserver au moins une séance par semaine aux questions. Actuellement, à l'Assemblée nationale, une séance est réservée aux « questions orales » sans débat le mardi matin (388 questions de ce type en 16 séances à l'Assemblée nationale durant la session 2004-2005) et deux séances aux « questions au Gouvernement » le mardi après-midi et le mercredi après-midi (659 questions en 55 séances en 2004-2005). Au Sénat, le règlement prévoit une séance de questions orales sans débat le mardi matin, et une séance de « questions d'actualité » deux fois par mois, un jeudi après-midi.

Dans l’usage qui est fait des différents types de questions, il est parfois difficile de les distinguer. Les « questions au gouvernement » portent en principe plutôt sur des thèmes généraux d’actualité comportant souvent un aspect politique marqué. Tandis que les « questions orales » s’attachent plutôt à des problèmes particuliers, voire locaux, qui intéressent un député parce qu’ils se posent dans sa circonscription. Mais dans la pratique, les thèmes ne sont pas aussi clairement distingués. Par exemple, dans une même semaine, fin mars 2006, des questions au gouvernement ont, à l’Assemblée nationale, porté sur des sujets aussi variés que le CPE (plusieurs questions sur ce thème), le blocage des universités, le développement du trafic maritime, le développement des bio-carburants et la sécurité aérienne. Tandis que les questions orales sans débat concernaient par exemple, les difficultés des viticulteurs de Provence, les aides à la filière avicole, la formation universitaire des orthophonistes, les perspectives de l’hôpital de Pont-Audemer, des fermetures de classe dans la Marne, etc.

2. Les questions écrites

Il s'agit d'une technique inventée elle aussi sous la IIIe République et reprise sous la IVe. La Constitution de 1958 n'en dit rien mais elle a néanmoins été conservée par les règlements des assemblées sans que le Conseil constitutionnel s'y oppose. Il faut dire qu'elle présente un double avantage sur les questions orales. Par nature, d'abord, elle maintient une distance entre l'auteur de la question et le ministre sollicité (nécessairement le Premier ministre si la question porte sur la politique générale du Gouvernement). Et surtout, elle ne s'inscrit pas dans le contexte collégial de la séance publique : c'est un parlementaire qui, en dehors de l'assemblée à laquelle il appartient (bien que par l'intermédiaire de son Président), s'adresse à un membre du Gouvernement ; il n'est d'ailleurs même pas nécessaire que le Parlement soit en session pour le faire. Normalement, une question écrite ne risque donc pas de dégénérer en confrontation.

Les parlementaires font un très large usage du procédé (En 2004-2005, plus de 21 000 questions écrites à l'Assemblée nationale et plus de 4000 au Sénat). Outre leur fonction première d'information sur l'action ou les projets du Gouvernement, les questions permettent en effet d'obtenir des renseignements juridiques à la meilleure source. De plus, questions et réponses étant publiées au Journal Officiel, la question importe tout autant que la réponse : en la posant un parlementaire manifeste à ses électeurs son souci de leurs préoccupations.

Les ministres ont un mois pour répondre et le font le plus souvent.

B. Les commissions d'enquête

Ces commissions n'ont pas d'assise constitutionnelle, mais leur existence est admise et leur rôle fixé par des textes législatifs et les règlements des assemblées (art. 140 à 144 du RAN ; art. 11 du RS). Elles répondent au souci de mener des investigations sur certains faits précis ou d'examiner la gestion de services publics ou d'entreprises nationales (elles ne peuvent pas avoir d'autre objet). Il s'agit donc d'une mission temporaire (au maximum 6 mois) et étroitement définie, confiée par une assemblée à certains de ses membres (trente au maximum à l'Assemblée nationale, vingt et un au Sénat, représentatifs de leur composition politique).

La dernière commission en date, créée à l’Assemblée nationale le 13 décembre 2005, porte sur « les causes des dysfonctionnements de la justice dans l’affaire dite d’Outreau ». Au 1er avril 2006 elle termine ses auditions et devrait rendre son rapport en juin. La précédente, née en février 2005, était chargée d’enquêter sur l’évolution de la fiscalité locale. En s’en tenant aux commissions les plus récentes, on peut encore signaler celles relatives aux conséquences sanitaires et sociales de la canicule de l’été 2003 qui a rendu son rapport fin février 2004. aux causes de la disparition d’Air Lib (commission créée en juin 2003), à la sécurité du transport maritime des produits dangereux ou polluants (créée en février 2003), à la situation financière des entreprises publiques (créée en janvier 2003) et aux conditions de la présence du loup en France et l'exercice du pastoralisme dans les zones de montagne (créée en novembre 2002).

Au Sénat, la dernière commission en date est celle relative à l’immigration clandestine (créée en octobre 2005).

Pour mener à bien leur mission, les commissions d'enquête parlementaires disposent de moyens importants attribués par la loi : pouvoirs de contrainte permettant d'obliger des personnes à comparaître et à témoigner sous serment, possibilité de mener des investigations sur place, de se faire communiquer tout document utile, etc. Depuis 1991, les auditions auxquelles elles procèdent sont en principe publiques et, depuis 1994, elles peuvent même faire l'objet d'une retransmission télévisée à l'imitation du système américain (cette pratique a été récemment illustrée par la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau). Leurs travaux se terminent par un rapport qui doit normalement être publié.