La responsabilité de l'exécutif sous la Ve République

lité est un devoir de répondre de ses actes, toutes circonstances et conséquences comprises, c'est-à-dire d’en assumer l’énonciation et par la suite une sanction voire la réparation en cas de faute. Philippe Ségur définit cette notion dans La responsabilité politique comme un « mécanisme juridique d’affectation de valeur à une conduite gouvernementale ». Pour l’auteur, cela implique un devoir pour le Gouvernement de répondre de ses actes devant le Parlement, comme le prévoit d’ailleurs la Constitution. La notion de responsabilité semble donc se décliner de plusieurs façons et c’est ici les responsabilités politiques et pénales qui nous intéresseront. La majorité des auteurs juridiques et politiques voient dans cette Ve République une réelle évolution de ces notions de responsabilité, surtout dans leur application, ce qui peut nous conduire à nous demander en quoi la notion de responsabilité politique s’est-elle progressivement « effacée», laissant place à une nouvelle forme au caractère pénal. De surcroît, nous pouvons soulever le questionnement suivant: l’exécutif est-il aujourd’hui réellement « responsable » ? Il s’agit donc dans un premier temps de se concentrer sur la véritable « perte de vitesse » du principe de la responsabilité politique des gouvernants puis nous verrons l’évolution de cette notion de responsabilité au cours de la Ve République, avec l’émergence d’une responsabilité pénale de l’exécutif.

I. Un principe de responsabilité politique de l’exécutif en perte de vitesse

Les membres de l’exécutif sont-ils responsables ou irresponsables politiquement ? Tout d’abord, il semble que le Président de la République soit l’exemple parfait du responsable politique intouchable et inattaquable mais force est de constater que la Ve République à laissé percevoir une véritable tendance à la « délégation » de la responsabilité des ministres vers d’autres personnes, affirmant ainsi la perte de valeur du principe de responsabilité politique ministérielle.

A) Un Président de la République « intouchable », usant de son irresponsabilité politique

La question de la responsabilité politique du chef de l’Etat semble être une question importante. En effet, irresponsable politiquement, c’est lui qui détermine la politique de la Nation. Michel Debré dira d’ailleurs qu’il est la « clé de voute » des institutions, idée qui sera renforcée avec son élection au suffrage universel direct à partir de 1962. En principe, et ce d’après l’article 67 de la Constitution, le Président de la République n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité (bien que cela soit sous réserve d’autres articles de la Constitution). La responsabilité politique est, en droit constitutionnel, une notion dont la fréquence d'utilisation n'a d'égale que l'incertitude relative à sa définition : pour certains, elle désigne la perte du pouvoir, pour d’autres, la démission des gouvernements quand ils perdent l’accord de la chambre sur leur politique. En définitive, cette notion semble condamnée à demeurer « dans le vague ». Si, en théorie, le Président de la République est irresponsable politiquement, il faut se demander s’il ne devrait pas dans les faits être responsable devant le peuple. La tradition institutionnelle française semble avoir consacré l’irresponsabilité politique du Président de la République. En effet, le constituant de 1958 a perpétué cette idée présente sous les IIIe et IVe Républiques… Toutefois, le cadre novateur de la Ve République, illustré par la Constitution de 1958, ne semble pas véritablement se prêter à une irresponsabilité politique du chef de l’Etat. En effet, cette irresponsabilité politique se traduit de manière concrète par l’apposition d’un contreseing du Premier Ministre et des Ministres concernés par ces actes sur les actes du Président de la République, qui en prennent dès lors la responsabilité. Mais il faut bien voir que cette irresponsabilité politique apparaît en « décalage » avec le rôle du Président de la République, qui a eu tendance tout au long de la Ve République, et notamment dès son commencement avec la forte personnalité du général de Gaulle, à s’affirmer comme le véritable décisionnaire de la politique de l’Etat. Charles de Gaulle utilisait d’ailleurs le référendum afin de consulter le peuple d’une part, mais surtout de « tester » la popularité de ses propositions et ainsi la confiance que lui accordaient ses électeurs. De surcroît, le premier Président de cette Ve République mettait à chaque fois en jeu son poste, ce qui était ainsi un moyen de reconnaître une responsabilité d’ordre politique, ce qui lui coutera d’ailleurs son mandat, lors du refus des français d’adopter ses propositions sur la régionalisation et la réforme du Sénat en 1969. En revanche, ses successeurs ne reproduiront pas ce modèle, Jacques Chirac ne démissionnera pas, par exemple, lors du « non » en 2005 concernant la Constitution européenne. Aucun Président de la Ve République ne reconnaîtra d’ailleurs de responsabilité politique par le biais des différentes élections, notamment législatives, lorsqu’elles étaient défavorables au parti qui les avait conduits au pouvoir (en 1986 ou 1993 par exemple).

Comme énoncé précédemment, certain articles de la Constitution émettent tout de même une certaine réserve quant à l’irresponsabilité politique du Président de la République. Selon l’article 68 de la Constitution, « le Président de la République ne peut être destitué qu'en cas de manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Mais cet article semble laisser la question d’une véritable responsabilité du Président en suspens. En effet, l’incrimination de haute trahison n’est pas définie dans ses éléments constitutifs et l’échelle des peines n’y est pas indiquée. Selon Robert Badinter, « le principe de légalité est méconnu par le constituant lui-même ». En outre, et comme le montre Michel Troper, le Parlement pourrait très bien mettre en cause une responsabilité du chef de l’Etat car le terme de « haute trahison » n’est définit dans aucun texte (cela serait en réalité une manœuvre de déstabilisation)… La notion de haute-trahison et l’article 68 de la Constitution seraient-ils, comme l’évoque le Professeur Prévost-Paradol, des « tentes dressées pour le sommeil ? » En définitive, le Président de la République semble intouchable et cela sera constaté à de nombreuses reprises. Un exemple pertinent est celui du refus de Jacques Chirac d’être auditionné dans le cadre de l’Affaire Clearstream en invoquant son immunité, les faits ayant été révélés pendant l’exercice de son mandat.

B) Une responsabilité politique des Ministres semblant avoir perdu de sa « valeur »

Comme tous les régimes parlementaires, la Ve République connaît la sanction collective qui représente la responsabilité politique du Gouvernement. Ces mécanismes apparaissent sous la Restauration de manière empirique. Les Cabinets ministériels seront plus tard, sous la IIIe et la IVe République, totalement à la guise des décisions des parlementaires, mettant à profit leur certaine « supériorité institutionnelle ». La Ve République a mis en place un régime politique à caractère hybride, avec certaines caractéristiques des régimes présidentiels mais aussi d’autres des régimes parlementaires, avec en premier rang la possibilité pour l’Assemblée nationale de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement. Ainsi, l’article 20 de la Constitution de 1958 dispose que le Gouvernement est « responsable devant le Parlement ». La notion de responsabilité politique du Gouvernement et des Ministres semble donc être bien installée et concrète. En effet, il existe deux modalités d’engagement de la responsabilité ministérielle, définies par l’article 49 de la Constitution. La première en réserve l’initiative au Gouvernement, qui engage sa responsabilité par la voix du Premier Ministre sur son programme ou sur une déclaration de politique générale, ce qui revient dès lors à un calcul des risques d’être mis en minorité. Lorsque le Premier Ministre engage la responsabilité de son gouvernement, il en attend un gain politique immédiat, soit pour son autorité soit pour la politique qu’il conduit avec ses Ministres, telle est la signification de la question de confiance évoquée dans le premier alinéa de l’article 49. La seconde modalité relève de l’appréciation des parlementaires. En effet, il s’agit d’une procédure dite de « motion de censure spontanée» et cette décision de sanctionner le Gouvernement n’est pas suspendue à une initiative du Premier Ministre. Le déclenchement des hostilités sur un texte ou non appartient dès lors aux députés. C’est d’ailleurs pour cette raison que la règlementation constitutionnelle est sévère, suffisamment pour éviter les abus et préserver la stabilité gouvernementale. A noter qu’il y a eu depuis 1958 vingt-huit questions de confiance déposées par un Premier Ministre ou encore 46 motions de censures spontanées.

Selon Alain Laquièze dans Constitution et Responsabilité, il existe deux types de responsabilité politique. La première correspondrait au fait de détenir le pouvoir et ainsi d’être en charge de compétences politiques et la seconde au fait de rendre des comptes et d’expliquer ce que l’on fait. Cette seconde interprétation semble