Commentaire de l'article L2125-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques

ement le principe d'une redevance pour toute occupation ou utilisation du domaine public, hormis deux cas d'exonération. Ce principe obéit au souci manifeste de valorisation économique du domaine des personnes publiques, mais il n'est pas sans poser de problème pour celles-ci, notamment dans leurs relations avec les associations. Toutefois, certaines jurisprudences avaient admis une exception au principe général du droit de non-gratuité des occupations du domaine public pour les associations dont l'activité était désintéressée et concourrait à la satisfaction d'un intérêt général.

De plus cet article a fait l'objet d'une modification par l'article 18 de la loi de décembre 2007 en effet le dernier alinéa de l'article L2125-1 du CG3P a été ajouté pour l'autorisation d'occupation du domaine public aux associations à but non lucratif et qui concourent à l'intérêt général une utilisation gratuite de ce domaine.

Il s'avère donc intéressant de voir dans un premier temps, le respect de la non-gratuité par l'article L2125-1 (I) et de s'attarder sur l'allégement de ce principe de non-gratuité par les dispositions législatives et jurisprudentielles (II).

L'article L2125-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques et le respect de la non-gratuité

Le principe de la gratuité du domaine public n'a jamais existé en effet dans l'arrêt du Conseil d'État en date du 11 février 1998 Ville de Paris contre Association pour la défense des droits des artistes peintres, qui exprimait le fait que « le principe de gratuité est inapplicable aux autorisations d'occupation privative du domaine public ». Nous verrons donc dans un premier temps le respect des critères d'affectation(A) et dans un second temps l'obligation de paiement d'une redevance (II).

A. Le respect des critères de l'affectation

Le premier alinéa de l'article L2125-1 du Code Général de la Propriété des Personnes Publiques dispose que « Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L1[...] », c'est à dire que le domaine public doit être utilisé selon les critères normaux, c'est à dire l'affectation.

Pour qu'un bien soit affecté au domaine public , il doit tout d'abord appartenir à une personne publique ici mentionnée à l'article L1, cet article dispose que « Le présent code s'applique aux biens et aux droits, à caractère mobilier ou immobilier, appartenant à l'État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics ».En plus d'appartenir à une personne publique les biens doivent être affectés à l'usage direct du public, on parle d'affectation à l'usage direct du public lorsque les particuliers peuvent utiliser le bien sans passer par l'intermédiaire d'un service public. L'usage direct du public ne signifie pas un usage collectif par le public: une dépendance utilisée de façon individuelle et privative fera également partie du domaine public (on pense notamment aux cimetières, dont l'utilisation est privative dès lors que l'on a recours aux concessions de sépulture CE 28 juin 1935 Marécar, ou encore aux emplacements dans les halles et marchés publics) ou affecté au service public faisant l'objet d'un aménagement spécial indispensable, article L2111-2 du CG3P, on parle d'affectation au service public lorsque les particuliers ne peuvent utiliser le bien que de façon indirecte, en leur qualité d'usager d'un service public auquel ce bien se trouve rattaché. Il faut que le service public ait fait l'objet d'un aménagement spécial indispensable. Avant le CG3P en 2006, le juge posait juste une condition d'aménagement spécial, c'est à dire qu'il fallait que le bien soit spécialement aménagé pour être l'instrument du service public. En 2006, les auteurs du CG3P ont décidés de restreindre le champ de la domanialité publique des immeubles affectés aux services publiques et ont ainsi rajouter une condition stricte. Maintenant pour appartenir au domaine public, le bien ne doit plus seulement être aménagé spécialement, il doit l'être selon des modalités « indispensables » à l'exécution des missions du service public dont il est l'instrument.

Pour que la non gratuité soit respectée, il faut que les critères de l'affectation d'un bien au domaine public soit respecté.

Nous allons maintenant voir l'obligation de paiement dans l'utilisation ou l'occupation du domaine public.

B. L'obligation de verser une redevance

« Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L.1 donne lieu au paiement d'une redevance ».En codifiant le principe d'une utilisation payante du domaine, le code confirme l'effacement progressif de la gratuité de l'occupation privative du domaine public. C'est à partir d'une loi du 20 décembre 1872, que le législateur estima qu'il convenait de rémunérer le propriétaire des dépendances domaniales et institua une redevance pour occupation du domaine public maritime. Puis une loi du 21 juin 1881 étendit le principe de la redevance à l'ensemble du domaine fluvial terrestre.

Le domaine public doit être géré dans la poursuite dans l'intérêt général, il n'est pas moins admis qu'il est l'objet d'une valorisation et d'une exploitation patrimoniale et qu'à ce titre il peut être une source de revenus pour son propriétaire qui soumet son occupation privative à perception de redevance, sous réserve de dispositions législatives contraires. La perception d'une redevance en contrepartie d'une autorisation d'occupation privative du domaine public est un principe de rang législatif: il ne peut donc être aménagé et il ne peut y être dérogé que par la loi. En contrepartie de l'occupation privative de leur domaine public, les personnes publiques perçoivent des redevances domaniales. En effet, cette occupation privative est subordonnée à une autorisation préalable et à une compensation financière, dont le caractère onéreux procède d'un souci de bonne gestion patrimoniale, mais également du fait que cette occupation porte atteinte au droit d'accès de tous les usagers au domaine. La redevance constitue en fait la contrepartie des avantages individuels conférés au bénéficiaire de l'autorisation d'occupation (CE, 10février 1978, Ministre de l'économie et des Finances c/ Scudier). L'occupation privative du domaine public des collectivités territoriales est donc soumise à un principe général de non-gratuité (CE, 11 février 1998, Ville de Paris c/Association pour la défense des droits des artistes peintres sur la place de Tertre ; CAA de Marseille, 6 décembre 2004, commune de Nice).

Un allégement au principe de non-gratuité

L'article L2125-1 modifié par la loi de 2007 tend à prouver que la non-gratuité reste un principe applicable aux personnes publiques mentionnées à l'article L1 du CG3P, mais que ce principe rencontre maintenant des exceptions. Nous verrons ainsi que la gratuité est motivée par l'intérêt général (A) et que des réformes tant législatives que jurisprudentielles ont eu lieu pour affiner ce principe de gratuité du domaine public (B).

A. Une gratuité motivée par l'intérêt général

L'alinéa 1 et 2 de l'article L2125-1 du CGPPP dispose que « l'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement : soit lorsque l'occupation ou l'utilisation est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage, intéressant un service public qui bénéficie gratuitement à tous; soit lorsque l'occupation ou l'utilisation contribue directement à assurer la conservation du domaine public lui-même ».

La jurisprudence, qui s'était d'ailleurs bien gardée d'affirmer l'existence d'un principe de gratuité des occupations privatives du domaine public, a tiré les conséquences de ces évolutions, une cour administrative d'appel allant même jusqu'à énoncer, en 2004, un principe général du droit de non-gratuité des autorisations privatives, qui ne peut être limité que par une exigence d'intérêt général. Les exceptions des points 1o et 2o renvoient également à des situations dans lesquelles un intérêt public prime sur l'intérêt du propriétaire de la dépendance domaniale qui commanderait le paiement d'une redevance pour occuper et utiliser la dépendance domaniale. Ainsi, premièrement, l'occupation ou l'utilisation peut être gratuite si elle est la condition naturelle et forcée de l'exécution de travaux ou de la présence d'un ouvrage qui intéresse un service public qui bénéficie gratuitement à tous. Semblent être visés ici les travaux nécessaires à la sécurité publique, comme l'installation d'un poste de secours sur une plage. Deuxièmement, l'occupation peut être gratuite si elle contribue directement à la conservation du domaine public lui-même.