Normes Comptables Et Gestion De La Dette Publique

2006, et la Cour des comptes l’a certifié en mai 2007 en émettant certaines réserves. Par ailleurs, la gestion publique fait de plus en plus appel à des partenaires privés - bailleurs de fonds, loueurs, acquéreurs d’actifs publics, contreparties de produits dérivés, qui sont eux-mêmes soumis à de fortes contraintes comptables. Naturellement, les gestionnaires de dette n’ont pas de rôle normatif et doivent se concentrer sur leur mandat : minimiser sur longue période la charge d’intérêt de la dette supportée par le contribuable, dans des conditions de sécurité optimales. Mais ils sont de plus en plus sensibles à l’évolution des normes comptables, directement en tant que gestionnaires de la majeure partie du passif de l’État, et indirectement en tant qu’acteurs des marchés financiers. La première partie de cette note s’intéresse aux normes comptables en vigueur dans le secteur public et à leur impact sur la gestion de la dette. Dans quelle mesure ces normes convergent-elles entre elles et sont-elles influencées par les normes du secteur privé ? Y a-t-il des « distorsions » dans les décisions de gestion du fait de contraintes d’affichage comptable ? Une deuxième série de questions se rapporte aux normes en vigueur dans le secteur privé et à leur impact sur le fonctionnement des marchés de capitaux, où les Etats se financent. Un exemple emblématique est l’impact de la comptabilité des fonds de pension sur la demande de titres d’État à long terme et donc sur les politiques d’émission. On ne fait ici qu’ouvrir des pistes de réflexion en adoptant le point de vue du gestionnaire, non du comptable. Que d’éventuelles inexactitudes comptables soient donc pardonnées. Et il va de soi que les opinions exprimées ici n’engagent que leur auteur.

IFRS, NORMES COMPTABLES PUBLIQUES

ET GESTION DE LA DETTE Les engagements financiers publics sont retracés dans des référentiels comptables variés. Les États produisent des comptes sous divers formats : comptabilité de caisse pour l’élaboration et le suivi du budget, comptabilité d’exercice pour la publication annuelle des comptes, comptabilité nationale pour les comptes nationaux produits par les instituts de statistique, qui couvrent l’ensemble des acteurs économiques. Seule la comptabilité nationale fait l’objet d’une harmonisation internationale par les Nations Unies. Les États membres de l’Union européenne appliquent le système européen des comptes nationaux (« SEC 95 »), qui fournit une synthèse des opérations et des patrimoines des agents économiques dans le cadre d’une comptabilité

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d’exercice. C’est le SEC 95 qui fait foi pour apprécier la dette et le déficit des administrations publiques dites « au sens du traité de Maastricht », deux grandeurs importantes pour la convergence vers l’euro et pour la surveillance budgétaire au sein de la zone euro. Parallèlement à ces trois référentiels comptables, les agences de dette publient leurs propres comptes à des fins de communication financière. En France, l’agence France Trésor publie dans son rapport annuel des états financiers établis selon le plan comptable des établissements de crédit. Les comptabilités publiques tendent indiscutablement à converger, à la fois entre elles et vers les normes IFRS. Les normes comptables publiques internationales (« IPSAS ») s’inspirent explicitement des normes IFRS. Mais cette convergence n’est que progressive et il faudra vivre longtemps avec des normes comptables concurrentes. Ceci complique la communication financière sur la dette, domaine où la transparence et la lisibilité vis-à-vis des citoyens et des marchés financiers sont essentielles. Ainsi, en France, le montant de la dette n’est pas le même dans la comptabilité de gestion de l’agence France Trésor, dans le compte général de l’État et dans les comptes nationaux, ce qui peut être source d’incompréhension. Mais la diversité des référentiels peut aussi être un atout. Elle permet de publier plus d’informations et de rendre compte plus finement de la réalité. Le rôle des gestionnaires de dette est de faire preuve de pédagogie et de s’assurer que le dialogue avec leurs différents interlocuteurs est organisé autour des bons chiffres. Par exemple, la discussion avec les commissions des finances du Parlement fait d’abord référence aux résultats budgétaires en comptabilité de caisse, tandis que la Cour des comptes s’intéresse surtout à la comptabilité générale de l’État qui est une comptabilité d’exercice. De leur côté, Eurostat, la Banque centrale européenne et l’Eurogroupe utilisent les chiffres de la comptabilité nationale pour comparer les différents États. Plus préoccupante est la possibilité de distorsions dans la gestion financière qui résulteraient de contraintes comptables. Le premier exemple qui vient à l’esprit est celui de la comptabilité nationale. En Europe, le pacte de stabilité et de croissance est organisé autour de seuils de déficit et de dette publics de 3 % et 60 % du produit intérieur brut. Alors que les rentrées de nature patrimoniale, comme les produits de cessions d’actifs financiers, sont en principe exclues du déficit public, certaines opérations non financières comme les ventes d’immeubles ou les produits de certaines titrisations sont considérées comme des recettes qui réduisent le déficit1. Ceci peut inciter les gouvernements à utiliser ces opérations pour se financer plutôt que d’émettre de la dette, ce qui n’est intéressant financièrement que si le

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REVUE D'ÉCONOMIE FINANCIÈRE

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transfert de risque au secteur privé est important et si le coût de financement de référence de l’État (le taux d’émission de ses obligations) est peu avantageux. De même, les règles relatives aux partenariats public-privé ont évolué. Certains schémas financiers sont exclus de la dette, d’autres non. Dans tous les cas, la possibilité d’obtenir un impact sur le ratio de dette crée une « prime » de nature politique qui peut alourdir le coût de financement du projet. Un deuxième exemple est l’opposition entre comptabilité de caisse et comptabilité d’exercice. La comptabilité d’engagement (dite aussi en droits constatés ou d’engagement) enregistre les transactions lorsqu’elles sont initiées ou au moment de leur impact sur la situation financière (par exemple, à la date de signature du contrat) alors que la comptabilité de caisse les enregistre à la date du paiement. En comptabilité de caisse, les autorités budgétaires peuvent être tentées d’interférer avec les décisions de gestion de la dette pour reporter à plus tard la charge de la dette, par exemple en privilégiant l’émission d’obligations par rapport aux bons du Trésor (dont la charge d’intérêt est versée à l’émission), ou en émettant des obligations à zéro coupon. Elles peuvent aussi s’opposer à la reprise de dettes publiques par l’État si cela nécessite un transfert budgétaire, même si cela réduit le coût global de la dette. La question de l’application au secteur public des normes IFRS est d’ores et déjà posée. On pense d’abord à la question des engagements sociaux. Alors que la norme IAS 19 sur les avantages du personnel, transposée en 2003 en droit européen, impose aux entreprises cotées d’inscrire à leur passif les engagements de retraite accordés à leurs employés, la plupart des États ne s’imposent pas cette discipline. Il existe des exceptions notables comme les États-Unis, le Canada et l’Australie. Le « rapport financier du gouvernement des États-Unis » arrêté au 30 septembre 2006 constate au passif du gouvernement fédéral 4679 milliards de dollars d’engagements envers les employés fédéraux et les anciens combattants, à comparer avec une dette financière de 4867 milliards d’euros. Mais en Europe, les engagements sociaux ne sont pas couverts par le système européen de comptes. Chaque pays peut choisir de les rendre publics dans un cadre national : en France, les droits à retraite des fonctionnaires de l’État ne sont pas inscrits au passif mais sont rendus publics en annexe du compte général de l’État : 941 milliards d’euros au 31 décembre 2006, à comparer avec une dette négociable de l’État de 894 milliards. Mais il n’existe pas d’évaluation harmonisée au niveau européen. Faut-il appliquer la norme IAS 19 aux États ? Cette question est en débat parmi les comptables publics (voir par exemple Rougemont, 2003). L’Europe n’envisage pas d’inclure les droits à retraite dans la

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définition de la dette publique au sens de la comptabilité nationale, au motif notamment que ces droits peuvent être modifiés par le gouvernement lui-même et ne sont donc pas irrévocables. En outre, ceci poserait la question difficile des régimes publics mutualisés comme le régime général français : même