Comment fabrique-t-on une loi ?

Anna Porra

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Comment fabrique-t-on une loi ?

La loi est une règle ou un ensemble de règles obligatoires établies par l’autorité souveraine d’une société et sanctionnée par la force publique, elle a une portée générale (s’applique au plus grand nombre) et est vouée à durer dans le temps. D’après l’art.6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, elle est l’expression de la volonté générale. Elle permet de maintenir l’équilibre entre nos droits individuels et nos obligations, elle régit la vie en société. En droit français on distingue trois catégories de lois : les lois constitutionnelles qui définissent les droits fondamentaux, fixent l’organisation des pouvoirs publics et les rapports entre eux, les lois organiques qui structurent les institutions de la République et pourvoient aux fonctions des pouvoirs publics et les lois ordinaires.

C’est la Constitution de 4 octobre 1958 qui est le véritable « mode d’emploi » de la « fabrique » des lois. Dans l’art. 34 et suivants elle règle le partage entre le domaine réservé au pouvoir parlementaire et celui qui appartient au domaine règlementaire. C’est elle qui va servir de cadre juridique à la création d’une loi. Ainsi, elle va régler les trois grandes étapes de son élaboration : qui a l’initiative de la loi, quel est le parcours d’une loi et quand celle-ci s’applique-t-elle ?

L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre (on parle de « projet de loi »), aux députés et aux sénateurs (il s’agit d’une « proposition de loi »).

Dans les deux cas, le texte doit faire l’objet d’un dépôt subordonné à certaines formalités avant son examen. Ainsi, les projets de loi doivent être d’abord soumis pour avis au Conseil d’Etat (agissant en tant que conseil du gouvernement), puis à une délibération au Conseil des ministres. Depuis la révision constitutionnelle de 2008, lors de leur dépôt ils doivent être accompagnés d’une étude d’impact qui définit les objectifs poursuivis, expose les motifs de la création de cette nouvelle loi, l’état actuel du droit concerné, les conséquences vis à vis du droit européen, les conséquences économiques, financières, environnementales, sociales et les modalités d’application prévues. Si ces conditions ne sont pas respectées, le texte ne peut pas être inscrit à l’ordre du jour. Quant aux propositions de loi, elles doivent être déposées par un ou plusieurs députés ou un ou plusieurs sénateurs (il y a deux chambres qui constituent le Parlement : l’Assemblée nationale composée de députés et le sénat composée de sénateurs). Il faut savoir que le gouvernement peut s’y opposer si elles réduisent les ressources publiques, créent ou aggravent une charge publique. (art.40 de la Constitution). Chaque assemblée doit vérifier la recevabilité financière des propositions. Dans le cadre des projets de loi de finances et ceux du financement de la sécurité sociale, ils doivent d’abord être déposés devant l’Assemblée nationale. Pour ceux relatifs à l’organisation des collectivités territoriales, les projets de loi doivent d’abord être examinés par le Sénat (art.39 de la Constitution).

A la suite de son dépôt, le texte est imprimé et renvoyé à l’examen d’une commission spéciale ou permanente, après sa publication officielle. Ainsi les projets ou propositions de loi comportent deux parties, d’une part l’exposé des motifs et d’autre part le dispositif rédigé en articles.

        Le projet ou la proposition de loi va alors débuter son parcours. La loi va être examinée par l’Assemblée nationale et le Sénat selon le principe de la navette parlementaire (mouvement de va-et-vient du texte entre le Parlement et le Sénat) en vue de l’adoption d’un texte identique. L’examen en première lecture devant l’une des deux assemblées comporte différentes étapes : l’examen par une commission (envoi effectué par le Président de l’Assemblée à l’une ou l’autre des commissions en fonction de leurs compétences. Celle-ci peut proposer un nouveau texte intégrant les amendements des députés ou du Gouvernement, adopter le texte dans sa rédaction initiale ou rejeter le texte), l’inscription à l’ordre du jour (un délai de 6 semaines entre le dépôt du texte et sa discussion en séance) et la discussion en séance publique (il y a une phase d’examen général lors de laquelle le président de séance donne la parole au Gouvernement puis au rapporteur pour avis, suivie d’une phase d’examen détaillé qui consiste à une discussion article par article du texte et dans lequel les amendements peuvent être présentés par tous les participants, qu’il s’agisse du Gouvernement, de la commission saisie au fond ou des députés. Après l’examen du dernier amendement présenté sur un article, l’assemblée vote l’article et fait de même pour les suivants et passe au vote à main levée) à la suite de quoi le projet ou la proposition sera transmis à l’autre assemblée sans délai afin de procéder à la même opération, c’est ce qui génère la « navette ». Ainsi, s’il est adopté en termes identiques par les deux assemblées (sans modification pour chacun des articles), il devient définitif et constitue le texte de loi. Dans le cas contraire, la navette se poursuit entre les deux assemblées. A partir de la deuxième lecture, les articles votés en terme identiques par les deux assemblées ne sont pas rediscutés. Si cela perdure, la Constitution a instauré une procédure de conciliation permettant au Gouvernement d’accélérer le vote définitif d’un texte en interrompant la navette, en convoquant une réunion de commission mixte paritaire comprenant sept députés et sept sénateurs reflétant la composition politique des assemblées. Le but étant de trouver un texte de compromis pour tous les articles qui restent en discussion. Si la commission parvient à établir un texte, le Gouvernement peut le soumettre à l’approbation de l’une puis de l’autre assemblée et s’il est retenu, l’adoption du texte est définitive. En cas d’échec, le dernier mot est donné à l’Assemblée nationale. Il y a également des procédures particulières comme le « vote bloqué » (art.44 alinéa 3 de la Constitution) qui permet au Gouvernement de demander à l’une ou l’autre des Assemblées de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en ne retenant que les amendements qu’il a proposé ou accepté. Le Gouvernement a aussi la possibilité d’engager sa responsabilité sur le vote d’une loi (art.49 alinéa 9 de la Constitution) après délibération en conseil des ministres, auprès de l’Assemblée nationale uniquement sur un projet de loi de finances, de financement de la sécurité sociale ou sur un autre projet ou proposition une fois par session. Dans ce dernier cas, la motion de censure n’est valable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale et déposée dans les 24h. Si elle est adoptée, le Premier ministre doit remettre sa démission. Cela ne s’est jamais produit sous la Vème République.