Le Rretrait Des Actes Administratifs

entendait trouver un équilibre entre le respect du principe de légalité, impliquant le droit pour l’Administration de retirer ses décisions illégales, et le respect de la sécurité juridique du fait des droits acquis par les administrés. La portée de cette jurisprudence dépassa , cependant, les intentions de ses auteurs. En effet, dans l’hypothèse où l’Administration omet les mesures d’informations des tiers, le recours juridictionnel est indéfiniment ouvert. Le juge admis, alors que le délai pour retirer la décision devait lui-aussi être indéfini (CE, ass., 6/05/1966, Ville de Bagneux). Cette jurisprudence, qui respecte la lettre de l’arrêt Cachet mais en trahit l’esprit, fit l’objet d’une première entorse en 1997 lorsque le juge décida que l’omission d’une mesure d’information du bénéficiaire n’a pas pour effet d’offrir à l’administration une possibilité indéfinie de retrait, alors que cette omission rend, pourtant, les délais de recours contentieux non opposables à l’intéressé (CE, ass., 24/10/1997, Mme. de Laubier). L’arrêt Ternon met un point final à cette évolution en jugeant que le retrait d’une décision créatrice de droits illégale n’est possible que dans un délai de quatre mois à compter de la prise de décision.

Il est, alors, possible d’analyser la décision du 25 mars 1988 au regard du régime classique du retrait, dans un premier temps (I), puis au regard du découplage des délais de retrait et de recours contentieux, dans un second temps (II).

I – La décision du 25 mars 1988 et le régime classique du retrait

Les caractéristiques de l’acte retiré doivent, au préalable, être précisées (A), pour, ensuite, analyser ce retrait du point de vue de la jurisprudence Cachet – Ville de Bagneux (B).

A - Le caractère créateur de droits et illégal de l’acte retiré

La décision du 30 décembre 1983 est créatrice de droits au profit de Mr. Ternon (1). Ce type d’acte ne peut être retiré que s’il est illégal (2).

1 – Le caractère créateur de l’acte

Il importe de définir cette notion, les règles du retrait variant selon que l’acte est ou non créateur de droit. Ainsi, pour créer des droits, l’acte en cause doit d’abord être un acte individuel. En effet, les actes réglementaires ne sont pas créateurs de droit car « nul n’a de droits acquis au maintien d’un règlement ». En revanche, tous les actes individuels ne sont pas créateurs de droits. Ce caractère doit, de plus, s’apprécier par rapport au destinataire de l’acte, mais aussi par rapport aux tiers. Par exemple, une nomination dans la fonction publique crée des droits au profit du bénéficiaire. Ainsi, en l’espèce, l’acte retiré crée des droits au profit de Mr. Ternon puisqu’elle a pour objet sa titularisation dans la fonction publique territoriale. Mais, une décision défavorable pour son bénéficiaire peut aussi avoir des effets favorables sur les tiers et ainsi créer des droits à leur profit : ainsi, le refus de titularisation dans un corps crée des droits au profit des membres de ce corps qui pourront ainsi y prétendre.

Certains actes individuels sont, en revanche, insusceptibles de créer des droits. Il s’agit par exemple des décisions juridiquement inexistantes, des décisions obtenues par fraude, des décisions accordant des autorisations par nature précaires (par exemple, autorisation d’occuper privativement des dépendances du domaine public). Il en va de même des décisions recognitives. En effet, ces dernières ne font que reconnaître une situation déterminée ou l’existence et l’étendue de droits préexistants, sans que leur auteur ne dispose d’un quelconque pouvoir d’appréciation. Elles ne sont donc pas créatrices de droits. En revanche, lorsque l’Administration dispose d’un pouvoir d’appréciation, la décision est créatrice de droits. On parle, dans ce cas de décision attributive. Cette distinction a, cependant, été abandonnée en matière de décisions pécuniaires. Ainsi, toutes les décisions pécuniaires sont, dorénavant, créatrices de droits (CE, 6/11/2002, Soulié)..

Dans le cas où l’acte retiré ne crée pas de droits, le retrait est possible à toute époque s’il s’agit d’un acte individuel (C.E., sect., 30/06/1950, Quéralt). Par contre s’il s’agit d’un acte réglementaire, le retrait n’est possible que tant que l’acte n’est pas devenu définitif (C.E., sect., 14/11/1958, Ponard). Quant au motif du retrait, il peut concerner aussi bien l’illégalité de l’acte que son opportunité. En revanche, en matière de décision créatrice de droits, le retrait ne peut être prononcé que pour illégalité.

2 – Le caractère irrégulier de l’acte

Il s’agit ici de faire sa place au respect du principe de légalité en permettant à l’Administration de réparer ses erreurs. Il existe cependant deux cas où l’Administration peut retirer une décision légale. Le premier cas est celui où une loi prévoit un tel retrait. Le second est celui où le bénéficiaire de la décision demande son retrait en sollicitant une décision plus favorable (C.E., sect., 23/07/1974, Ministre de l’intérieur contre Gay). Dans ce cas, l’Administration peut satisfaire la demande si deux conditions sont remplies : le retrait ne doit pas porter atteinte à des droits acquis par des tiers et l’Administration doit prendre une décision effectivement plus favorable.

En l’espèce, peu d’informations sont données sur le motif de l’illégalité de la titularisation de Mr. Ternon. L’on peut donc s’en tenir à cette constatation. Par contre, il faut, pour terminer, rajouter qu’il s’agit d’une décision explicite. Cette précision est importante car les règles en matière de délai ne sont pas les mêmes selon que la décision retirée est explicite ou implicite. S’agissant des décisions implicites, c’est la loi du 12 avril 2000 qui s’applique. En revanche, en matière de décision explicite les règles ont toujours été posées par la jurisprudence. Ainsi, en va-t-il, à l’origine, du couplage des délais de retrait et de recours contentieux.

B – L’assimilation des délais de retrait et de recours contentieux

S’il est, au départ, prévu pour protéger les administrés contre des retraits intempestifs de l’Administration (1), ce parallélisme va se retourner contre la sécurité juridique des intéressés (2).

1 – La jurisprudence Cachet

En plus de poser la première condition relative à l’illégalité de la décision retirée, la jurisprudence Cachet fixe le délai pour retirer la décision. Ainsi, une décision explicite créatrice de droits ne peut être retirée que tant qu’elle n’est pas devenue définitive, autrement dit tant qu’elle peut être annulée par le juge. Le retrait est, ainsi, possible dans les délais de recours contentieux, c’est-à-dire dans les deux mois à compter de la publicité de l’acte, mais aussi quand le juge a été saisi, tant qu’il n’a pas statué et dans les limites de la demande en justice

La volonté du juge de permettre à l’Administration de faire respecter le principe de légalité est ici manifeste. En effet, la possibilité de retrait n’a pour objet que de permettre à l’Administration de réparer ses erreurs, sans attendre une annulation contentieuse. Le retrait ne fait donc que précéder l’intervention du juge. Dès lors, les droits acquis par les administrés ne sont pas plus atteints en cas de retrait qu’en cas d’annulation contentieuse, la durée pendant laquelle ces droits pouvant être supprimés étant, dans les deux cas, la même. Si elle parvient à trouver un juste équilibre entre respect du principe de légalité et garantie des droits acquis, cette jurisprudence ouvre la voie à une prolongation du délai de retrait que le juge n’hésitera pas à utiliser.

2 – La jurisprudence Ville de Bagneux

Cet arrêt va tirer toutes les conséquences logiques de l’arrêt Dame Cachet, même s’il faut pour cela trahir les intentions des auteurs de cette jurisprudence. Pour le comprendre, il faut partir du point de départ du délai de recours contentieux. En effet, celui-ci commence à courir à partir de la publicité de l’acte. Il s’agit de la notification pour le bénéficiaire, et de la publication pour les tiers. Ainsi, si l’acte est publié, les tiers ont deux mois pour attaquer l’acte devant le juge, et l’Administration a deux mois pour le retirer. En revanche, dans le cas où l’acte n’est pas publié, cette omission rend les délais de recours non opposables aux tiers qui peuvent donc indéfiniment saisir le juge. Puisque l’acte peut être indéfiniment annulé par le juge, le Conseil d’Etat a jugé que l’Administration pouvait, de ce fait, indéfiniment le retirer (C.E., ass.,6/05/1966, Ville de Bagneux). Il s’agit là d’une application pure et simple de la règle du couplage des délais de retrait et de recours contentieux. Si le Conseil d’Etat respecte ici la lettre de la jurisprudence Cachet, il en trahit l’esprit puisque l’équilibre entre légalité et sécurité juridique est ici rompu au profit de la première.

Si l’affaire étudiée avait été jugée à l’aune de ces règles, il y a de fortes chances pour que, aucune mesure d’information des tiers n’ayant été, probablement, mise en œuvre, le délai pour retirer la décision du 30 décembre 1983 ait été indéfini. Dans cette hypothèse,