Le caractère décisoire d'un acte administratif unilatéral

L’acte administratif est l’acte pris par une autorité administrative dans l’exercice de ses fonctions ou l’acte pris par une personne privée pour l’exécution du service publique dans l’exécution du service public dont elle est chargée. Tous les actes unilatéraux ne sont pas des décisions. Un acte unilatéral constitue une décision lorsque la volonté de son auteur se traduit par l’édiction d’une norme ayant pour but de modifier ou de maintenir en l’état l’ordonnancement juridique. L’acte administratif unilatéral est polymorphe : décret, arrêté, délibération, décision etc. Il y a une distinction à faire entre deux catégories d’actes administratifs : les actes administratifs décisoires et les actes administratifs non décisoires. En principe, seuls les actes présentant un caractère décisoire peuvent être attaqués devant le juge administratif, ils relèvent du droit dur. Selon la définition donnée par le commissaire du gouvernement Laroque dans ses conclusions sur l’arrêt Laboratoire Goupil du 27 mai 1989 : « Le caractère décisoire de l´acte résulte de la modification qu´il apporte à l´ordonnancement juridique: la circonstance qu´il fasse grief à un administré ne suffit pas à rendre ce dernier recevable à former un recours pour excès de pouvoir, si cet acte n´est pas susceptible par lui-même de modifier sa circonstance juridique ». En revanche, les actes à caractère non décisoire ne peuvent normalement pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Ils relèvent en principe du droit souple, mais il y a quelques exceptions pour certains actes. En réalité, cette distinction pose de nombreuses difficultés pour déterminer si un acte relève ou non du droit souple et s´il produit ou non des effets juridiques. Cependant est la récente jurisprudence du Conseil d´Etat a reconnu que des actes non décisoire qui relèvent du droit souple et dénués d´effets juridiques peuvent néanmoins faire l´objet d´un recours pour excès de pouvoir. Il existe enfin une catégorie d’actes administratifs décisoires relevant donc incontestablement du droit dur c’est les mesures d’ordre intérieur. Il convient de se demander comment évolue la position du juge administratif et du caractère décisoire de l’acte administratif unilatéral? Dans un premier temps, nous observerons la multiplicité des actes administratifs décisoires. Dans second temps, nous étudierons, le caractère non décisoire

I- Le caractère décisoire des actes administratifs unilatéraux

La notion de décision

Les actes administratifs décisoires forment une catégorie au sein des actes administratifs unilatéraux. Le terme décision fait référence aux actes unilatéraux et au acte ayant des effets de droits. L’acte administratif unilatéral est un acte émanant d’une ou plusieurs personnes dont les effets de droits s’adressent à des personnes. De plus, le critère de l’impérativité impose au tiers. La décision peut ajouter, supprimer ou rien changer à l’ordonnancement juridique Il faut distinguer le caractère exécutoire de l’acte et le caractère décisoire de l’acte, la décision Huglo vient le dire. Bcp d’auteurs considèrent que dire qu’une décision administrative décisoire exécutoire c’est redondant. Si la décision est décisoire elle est forcément exécutoire puisqu’elle modifie l’ordonnancement juridique et s’impose immédiatement à ses destinataires : CE, 22 mars 2006, Frich. Ce n’est qu’une simple application du privilège du préalable qui est une application par provision. Il y a une présomption de légalité de décision. Du fait de cette présomption, les actes sont immédiatement exécutoires, elles n’ont pas besoin de l’intérêt du juge pour le devenir. C’est tout le sens de la JP Préfet de l’Eure : le juge intervient seulement lorsqu’il y a contestation. Maurice Hauriou quant à lui considère que la décision est exécutoire lorsqu’elle est susceptible de faire une exécution forcée. Finalement, ce n’est juste qu’un rappel du privilège du préalable. Pour autant, dire qu’une décision administrative est exécutoire ce n’est pas toujours redondant. Dans certains cas, il faut un élément supplémentaire pour qu’il soit exécutoire.

La multiplicité des décisions administratives

Pour les décisions administratives il n’y a pas un degré minimal de formalité. C’est le cas de simples lettres adressés, celles-ci peuvent constituer des décisions administrative comme par ex exemple de la lettre du PM adressé à un Président de conseil général (appelé mtn conseil départemental) et qui indique le lieu d’implantation de Synchrotron. Pour autant c’est bien une décision ad : CE, ass, 10 janvier 1988, ministre du plan et du territoire c/ C.U de Strasbourg.

Une simple décision verbale constitue une décision administrative c’est le cas lorsqu’un maire attribue les fonctions de police municipale : CE, 3 février 1993, union syndicale professionnel des policiers municipaux.

C’est également le cas lorsqu’un fait matériel implique nécessairement l’existence d’une décision administrative antérieure bien qu’il n’y en ait pas de trace : acte administratif révélé (CE, 12 mars 1984, Mme Cusenier.

Le caractère décisoire et la recevabilité du recours des actes administratifs unilatéraux

Le caractère décisoire de l’acte est une décision administrative. C’est donc un acte administratif qui va modifier l’ordonnancement juridique c’est-à-dire que ça va créer des normes. La décision administrative a donc un impératif c’est de prescrire. Les mesures d’orde intérieure sont des décisions administratives. Elles sont adoptées en nombre quotidiennement dans le cadre du fonctionnement du SP et s’adressent soit aux usagers soit, aux agents du services publics. Ces mesures sont le reflet de ce que Maurice hauriou appelait une « forme de vie intérieure » et la nécessité d’assurer un certain ordre interne dans les services. C’est de cette logique que le JA, a fait application de l’adage latin «  de mi minis non curat praetor ». Le juge ne s’occupe pas des affaire insignifiantes c’est a dire qu’il n’opère pas de contrôle sur les mesures d’ordres intérieures ni en annulation dans le cadre d’un REP ni dans le cadre d’un recours en responsabilité ni dans le cadre du recours de plein contentieux.

Le fait que le JA ne connaisse pas de ces mesures n’empêche pas l’exercice d’un recours gracieux ou hiérarchique :

Recours gracieux : demande formulée à l’auteur de l’acte administratif afin qu’il modifie, qu’il abroge ou qu’il annule.

Recours hiérarchique : c’est une demande tendant à l’annulation, modification, abrogation de l’acte mais qui est formulé cette fois devant le supérieur hiérarchique direct de l’auteur de l’acte. Ce supérieur dispose d’un pouvoir de réformation en tout point de la décision de son subordonné.

Historiquement, cette politique jurisprudentielle a conduit les juridictions administratives à qualifier de mesures d’ordre intérieur, un certain nombre de décision administrative. C’était le cas de l’interdiction pour les élèves d’un lycée d’arborer quelque insigne que ce soit afin d’éviter les affrontements politiques au sein de l’établissement : CE, 21 octobre 1938 Lote. Il en ira de même pour l’interdiction du port du pantalon de ski dans un lycée de jeune fille sauf en tant de neige : CE , 20 novembre 1954, Chapous. Le placement d’un détenue dans un quartier de plus grande sécurité, c’est une mesure d’ordre intérieure : CE, ass 27 janvier 1984, Caillol. Il en ira de même pour les punitions militaire qui ont été considéré comme insusceptible de recours : CE Dewavrin 11 juillet 1947. Dans ces deux domaines la grandes ouvertures se fera avec les JP : Hardouin et Marie CE 17 février 1995. Par ces deux décisions, le Conseil d'État a opéré un revirement de jurisprudence qui réduit considérablement l'étendue de la catégorie des mesures d'ordre intérieur. Néanmoins, malgré ces avancées, le juge administratif ne disposait toujours pas d’une grille de lecture favorisant la distinction entre les différents actes pris par l’administration et ce afin d’établir avec précision les mesures susceptibles ou non de recours. C’est pourquoi, afin d’apporter une précision pérenne sur le partage entre les mesures d’ordre intérieur et les décisions susceptibles d’être déférées au juge, l’Assemblée plénière du CE à rendu un arrêt de principe en date du 14/12/07, dans les affaires "Garde des sceaux/ M. Boussouar et Garde des sceaux / Planchenault ». Il n’était plus considérer comme des mesures d’ordre d’intérieure celle concernant l’habillement des élèves: CE, 2 Nov 1992, Kherouaa.

Ou encore pour l’organisation des repas d’un détenu constitue des décision faisant grief : CE 1992, Charbonel. Ces décisions concernent pas que le domaine pénitentiaire ou militaire. En 1992, le législateur lui même est intervenu afin de reconnaitre la recevabilité d’un recours pour excès de pouvoir à l’encontre des règlements intérieures des assembles locales : 17 février 1995, Commune de Coudekerque Branche. Il reste toujours des mesures d’ordre intérieur comme dans le domaine pénitentiaire ou le refus d’acheminement du courrier entre détenus