Qui détient le pouvoir réglementaire

Sujet : Qui détient le pouvoir réglementaire ?

"C'est une expérience éternelle que tout homme qui détient du pouvoir est porté à en abuser". Montesquieu. De l'esprit des lois, Livre IX, chapitre 4. 1748. Dans cet ouvrage, Montesquieu défend le principe de séparation des pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. En effet, même si le roi est entouré de ministres, tous les pouvoirs reviennent tout de même aux mains du seul souverain. Louis XIV aura d'ailleurs cette maxime célèbre "l’État c'est moi".

"De l'Esprit des Lois" inspirera d'ailleurs l'assemblée constituante lors de la rédaction de la Constitution Française de 1791 qui appliquera le principe de séparation des pouvoirs. Le pouvoir législatif sera confié à l'assemblée législative. Le pouvoir exécutif sera confié au Souverain et à ses ministres.

Le pouvoir judiciaire sera confié à des juges élus par le peuple. Au cours de l'histoire des Républiques Françaises, chaque Constitution démocratique respectera cette séparation des pouvoirs.

Selon le lexique des termes juridiques DALLOZ, “le pouvoir réglementaire est opposé au pouvoir législatif du parlement. Il appartient à la fois à l’État (en principe, au Premier Ministre), aux collectivités territoriales ainsi qu'à certaines autres entités (si elles ont été expressément habilitées à cet effet).

Il permet de prendre des actes à portée générale et impersonnelle aux dénominations diverses. Ces actes, de nature administrative, présentent le caractère commun d'être soumis au contrôle des juridictions administratives.” (Lexique des termes juridiques DALLOZ). Le lexique nous renvoie par ailleurs aux articles 21, 37 et 72 de la constitution. Or, si l'article 21 traite, sans surprise, du premier ministre et l'article 37 des matières autres que celles du domaine de la Loi, l'article 72, lui, traite exclusivement des collectivités territoriales. En effet, depuis la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, le principe de décentralisation vient renforcer le pouvoir réglementaire de ces collectivités territoriales.

Enfin, il ne faut pas oublier que la France, tout comme ses voisins européens, est soumise aux différentes mesures et réglementations adoptées par le parlement européen.

C'est pourquoi nous pouvons légitimement nous demander qui, aujourd'hui, de l’État, des collectivités territoriales ou de l'Union Européenne, est réellement détenteur du pouvoir réglementaire en France ?

Pour tenter d'éclaircir cette question, nous étudierons les différents articles de la Constitution traitant de cette notion de pouvoir réglementaire ; nous en verrons les différents titulaires et les limites de leurs prérogatives. Nous nous intéresserons également aux différentes jurisprudences et Lois en rapport avec ce sujet.

Puis, nous passerons du registre National, là encore en déterminant les compétences et limites de chaque autorité au registre européen afin de nous rendre compte de l'incidence réelle de l'Union Européenne sur l’État Français.

I A - Sous les IIIe et IVe République, il n'y a aucune séparation réelle entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif.

"La Loi est souveraine, l'expression de la volonté générale. Elle peut tout faire et ne peut mal faire". Le pouvoir réglementaire du gouvernement consistait principalement a faire appliquer les lois prises par la Loi, c'est à dire par le Parlement. Avec la naissance de la Constitution de la Ve République, le 4 Octobre 1958, le pouvoir réglementaire, attribué donc au gouvernement, connaît une évolution très importante.

L'article 20 de la Constitution donne clairement le pouvoir réglementaire au Gouvernement, soit à l'exécutif. "Le gouvernement détermine et conduit la politique de la Nation. Il dispose de l'administration et de la force armée" même s'il le tempère par la suite "Il est responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50".

L'article 21 vient renforcer encore le pouvoir de l'exécutif "Le premier ministre dirige l'action du Gouvernement Il assure l'exécution des lois.

Sous réserve des dispositions de l'article 13, Il exerce le pouvoir réglementaire et nomme aux emplois civils et militaires. L'article 37, lui, vient définir un pouvoir réglementaire autonome : "Les matières autres que celles qui sont du domaine de la Loi ont un caractère réglementaire". Autrement dit, le pouvoir exécutif est compétent, il peut prendre des décrets dans tous les domaines qui ne sont pas ceux de la Loi.

Ces domaines sont définis à l'article 34 et peuvent être répartis en grandes catégories : "Les droits civiques et les libertés fondamentales accordées aux citoyens ; la nationalité, l'état et la capacité des personnes ; la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables, les taux d'impositions et modalités de recouvrement de toute nature ; le régime électoral des assemblées parlementaires, locales et des instances représentatives des Français ; la création de catégories d'établissements publics ; les garanties fondamentales accordées aux agents de l’État ; les nationalisations et les transferts de propriété du secteur public au secteur privé ; l'organisation générale de la défense nationale ; la libre administration des collectivités territoriales ; l'enseignement ; la préservation de l'environnement ; le droit à la propriété ; le droit du travail"

Si le gouvernement dispose du pouvoir réglementaire, il peut néanmoins être limité. Un exemple avec l'article 13 : "Une loi organique détermine certains emplois auxquels il est pourvu en Conseil des ministres ainsi que les conditions dans lesquelles le pouvoir de nomination du président de la République peut être exercé" mais aussi "les emplois ou fonctions pour lesquels, en raison de leur importance pour la garantie des droits et libertés ou la vie économique et sociale de la Nation, le pouvoir de nomination du Président de la République s'exerce après avis public de la commission permanente compétente de chaque assemblée".

I B - En effet, à ce jour le Président de la République et Le Premier Ministre détiennent un pouvoir réglementaire général réparti par les articles 34 et 37 de la constitution. Toutefois on distingue plusieurs autres sources du pouvoir réglementaire, la Constitution, la loi et la jurisprudence. Si La Constitution prévoit le pouvoir réglementaire au plus haut niveau “ le Président de la République et le Chef du gouvernement”, la loi délègue parfois ce pouvoir réglementaire à d’autres autorités administratives également soutenu par la jurisprudence administrative et Constitutionnelle. La jurisprudence a délégué ce pouvoir à certains services pour des missions bien précises telles que l’organisation de services. Même si la Constitution ne prévoit pas tout, le pouvoir réglementaire peut être délégué par le président de la République ou le 1er Ministre, par ce biais Ainsi, les ministres disposent de ce pouvoir aux fins d’organiser leurs services, ils disposent donc d’un pouvoir réglementaire interne, notion que le juge Administratif a établi depuis longtemps (CE JAMART 07/02/1936). Ce pouvoir peut également être délégué par le biais d’un texte de loi ou d’un décret, les ministres disposent de ce d’un pouvoir réglementaire dès lors que leur portée est limitée tant par leur champs d’action que par leur contenu.

D’autres Autorités exercent elles aussi ce pouvoir réglementaire, la décentralisation a elle aussi permis de déléguer des pouvoirs à des échelons différents. Les Préfets, représentants de l’état dans les départements et les régions, bénéficient de compétences réglementaires, également les collectivités territoriales pour qui la révision de la Constitution de 2003 a permis qu’elles s’administrent librement par des conseils d’élus et qu’elles disposent d’un pouvoir réglementaire (Art 72, alinéa 3 - 28/03/2003), d'autre part nous avons également des autorités administratives indépendantes (AAI). Les AAI sont créées par la loi, c'est la loi qui définit leur composition et leur fonctionnement. Dans les faits nous avons des AAI qui interviennent et principalement dans des domaines les libertés individuelles et la régulation économique. Elles disposent de plusieurs types de pouvoirs, elles apportent un avis une expertise, Elles ont également un pouvoir d’adopter des décisions individuelles. Une AAI peut délivrer une autorisation d’exercer une activité dans un secteur. Les AAI ont donc un Pouvoir réglementaire qui leur permet d'organiser un secteur d'activités en établissant des règles techniques.

Exemple L'ARCEP (L'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes) qui peut adopter des règles qui concernent le fonctionnement des Réseaux du Transport, des Télécoms...Le Conseil Supérieur de l'Audiovisuel, les défenseurs des droits (seule AAI consacré par la constitution), la CNIL et la CADA..., dans les secteurs financiers, AMF, ARCEP

Conseil Constitutionnel dans sa décision de 1986 va expliquer que les dispositions des Articles 21 et 13 de la Constitution ne font pas obstacle à ce que les législateurs confient à une autorité autre que le Premier Ministre le soin de fixer des Normes qui permettent de mettre en œuvre la loi à condition que cela soit dans un domaine déterminé et dans le cadre défini par ''les Lois et les Règlements''.