Motivation Des Actes Administratifs

risquent de se multiplier. Par là, l’obligation de motiver s'expose au risque de manquer ses objectifs.

D'une manière plus générale, on peut considérer que la motivation est un travail de persuasion, de sorte que si cet objectif est atteint, les relations entre le citoyen et l'administration s'en trouveront améliorées. Ainsi, Jean Rivero a-t-il pu joliment écrire: « Si l'on prend la peine d'expliquer à l'homme le pourquoi et le comment de ce qui lui est imposé, sa liberté et sa raison entreront en jeu, elles sont, pour l'action, des auxiliaires plus féconds que la hargne ou la semi-hébétude née de la contemplation d'un imprimé rédigé dans une langue apparemment étrangère … »[1].

§ 2.La loi du 29 juillet 1991 relative à la motivation formelle des actes administratifs.

A. Champ d'application.

Aux termes de l'article 2 de la loi, sont concernés par la motivation, les actes administratifs des autorités administratives visées à l'article 1er.

Selon l'article 1er, la notion d'autorité administrative est à prendre au sens de l'article 14 des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. La même disposition définit également l'acte administratif.

1. Les autorités.

a) la notion d'autorité administrative.

La notion d'autorité administrative (art. 1er, al. 2, 1°) est empruntée à l'article 14, alinéa 1er, des lois sur le Conseil d'Etat, coordonnées le 12 janvier 1973, lequel se garde cependant de définir la notion. C'est le Conseil d'Etat qui, au gré des affaires qui lui sont déférées, identifie parmi les auteurs des actes soumis à sa censure, ceux qui constituent de telles autorités. Pour les repérer dans le paysage institutionnel, leur localisation est déterminante : elles gravitent autour du pouvoir exécutif, à l'exclusion des pouvoirs législatif et judiciaire[2]. Plus précisément, les organismes créés par les pouvoirs publics ou contrôlés par eux forment des autorités administratives : les critères retenus pour les identifier sont donc de nature organique. Toutefois, le Conseil d'Etat a également recours à des critères de nature fonctionnelle : que des institutions de droit privé exercent une mission d'intérêt général et/ou soient détentrices d'une parcelle de la puissance publique et la légalité

de leurs actes est vérifiée par la haute juridiction administrative[3]. Au vrai, celle-ci conclut à l'existence d'une autorité administrative en sollicitant un ou plusieurs de ces critères[4].

Figurent en tout cas au nombre des autorités administratives fédérales, le Roi (pour les affaires couvertes par la responsabilité ministérielle), les ministres[5], certains fonctionnaires agissant en exécution d'une délégation (comme l’administrateur-délégué du SELOR), les services publics décentralisés fonctionnellement qui ont un pouvoir de décision autonome et qui sont situés dans l'orbite des autorités fédérales (l'Office national d'allocations familiales pour travailleurs salariés, la Commission bancaire), les entreprises publiques autonomes[6] (Belgacom, La Poste[7], la S.N.C.B.), les organismes consultatifs publics dans leurs rapports avec leur personnel (le Conseil central de l'économie, le Conseil supérieur des classes moyennes, le Conseil national du travail) et enfin, les organismes professionnels de droit public lorsqu'ils n'agissent pas en qualité de juridictions administratives (l'ordre des médecins, l’ordre des pharmaciens, l’ordre des médecins vétérinaires, l’ordre des architectes...).

2. Les actes.

L'acte visé par la motivation est ainsi défini par l'article 1er de la loi du 29 juillet 1991 : il s'agit de « l'acte administratif unilatéral de portée individuelle émanant d'une autorité administrative et qui a pour but de produire des effets juridiques à l'égard de un ou de plusieurs administrés ou d'une autre autorité administrative ».

a) l'acte juridique, pas l'acte matériel.

La loi ne vise que les actes qui produisent des effets de droit. Les actes matériels sont donc exclus de son champ d'application. Ainsi en va-t-il du transfert matériel d'un dossier ou encore, pour reprendre l'exemple cité dans les travaux préparatoires, de l'invitation à déjeuner[8].

D'autres actes ne produisent pas d'effets de droit et ne doivent donc pas être motivés : c'est le cas des mesures préparatoires[9], des renseignements et explications[10], des actes confirmatifs ou déclaratifs de droits (à la différence des actes constitutifs de droit[11]).

b) l'acte unilatéral, pas le contrat.

Les contrats de l'administration, fruits d'un échange de consentements, échappent également à l'obligation de motivation. Tel est le cas des contrats d'entreprises, de fournitures et de services, mais la décision de passer un marché public forme un acte dit détachable du contrat[12] et doit, à ce titre, être motivée.

c) l'acte individuel, pas l'acte réglementaire[13]. (voir annexe)

L'élaboration des actes réglementaires est déjà entourée de certaines garanties comme, par exemple, la consultation de la section de législation du Conseil d'Etat sur le texte à l'état de projet. En outre, la mise au point d'une motivation adéquate ne pourrait être obtenue qu'au prix de difficultés parfois insurmontables : que l'on songe à ces arrêtés fleuves aux objets aussi multiples que variés.

On sait que l'acte réglementaire, au sens où l'entend la section d'administration du Conseil d'Etat ne revêt pas nécessairement un tel caractère pour sa section de législation : c'est le cas des arrêtés fixant le cadre du personnel d'une administration, parce qu'ils sont dépourvus de dispositions normatives, pour ne contenir guère que des suites de chiffres. On retiendra que, selon la jurisprudence, l'acte réglementaire se caractérise par sa permanence et par sa vocation à être appliqué dans un nombre indéterminé de cas[14].

La frontière entre l'acte réglementaire et l'acte individuel n'est pas non plus hermétique. Plus exactement, certains actes paraissent transcender cette classification : que faut-il penser, par exemple, d'un arrêté portant classement d'un site ? D'aucuns évoquent une catégorie particulière : les actes collectifs, ceux-là même que le promoteur de la loi a écarté du champ d'application de celle-ci au cours des travaux préparatoires[15]. A raison ? Nous ne le pensons pas : le classement d'un site concerne d'abord les propriétaires des lieux visés. On pourrait considérer qu'il s'agit d'une collection d'actes individuels, pour gommer l'acte collectif ... et le faire tomber dans le champ d'application de la loi du 29 juillet 1991. C'est d'ailleurs la voie choisie par le Conseil d'Etat à l'égard d'un tel acte[16], ainsi qu'à propos d'un arrêté portant reconnaissance de radios privées : « pour - décide le Conseil d'Etat - chacune des radios qu'il reconnaît et à laquelle il attribue un statut, une puissance, une fréquence et une hauteur d'antenne, l'arrêté est un acte individuel qui entre dans les prévisions de la loi du 29 juillet 1991 »[17]

d) les décisions contentieuses administratives.

Cette loi reste également étrangère aux décisions contentieuses administratives visées, elles aussi, à l'article 14, alinéa 1er, des lois coordonnées sur le Conseil d'Etat. Les décisions juridictionnelles doivent en effet être motivées en application de l'article 149 de la Constitution[18]. Ii en va ainsi, par exemple, pour les décisions prises par le conseil d'appel des allocations et des prêts d'études en Communauté française, les décisions de la commission permanente de recours des réfugiés ou encore celles qui émanent de la commission pour l'aide aux victimes d'actes intentionnels de violence.

e) le cas de la décision implicite.

Au terme d'une analyse minutieuse des travaux préparatoires, R. ANDERSEN et P. LEWALLE aboutissent à la conclusion que seuls les actes explicites et écrits - à l'exclusion des actes implicites et verbaux - sont soumis à l'exigence de la motivation[19].

Nous reviendrons sur les actes verbaux. Pour les actes implicites, cette solution est celle du bon sens : le silence peut être assorti d'un sens, pas d'une explication. Le Conseil d'Etat n'a rien dit d'autre dans un arrêt Les Sablières Réunies, n° 39.207 du 10 octobre 1992 : encore que la loi du 29 juillet 1991 n'était pas applicable à l'espèce, il a considéré qu'une décision implicite était, par nature, insusceptible d'être motivée formellement, à défaut de support écrit. Cette jurisprudence a été confirmée sous l'empire de la loi du 29 juillet 1991[20].

Selon