Laicité

iété. La protection de la liberté religieuse apparaît à ce titre comme la première des dispositions de la loi de 1905 (« La République assure la liberté de conscience », art. 1). La liberté de conscience trouve son fondement dans l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (« Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre établi par la loi »). Cette liberté est également rappelée par le préambule de la Constitution de 1946, et reprise à l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 (« La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances »). Le Conseil constitutionnel a par ailleurs reconnu à la liberté de conscience le rang de principe fondamental reconnu par les lois de la République.

1.1.2. LA FONCTION PUBLIQUE DOIT CONCILIER LIBERTÉ D’OPINION ET NEUTRALITÉ DU SERVICE PUBLIC

L’article 6 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires fait de la liberté d’opinion une garantie reconnue aux fonctionnaires, et précise qu’aucune distinction ne peut être faite entre ces derniers selon leurs croyances religieuses. Parallèlement, le fonctionnement du service public demeure régi par le principe d’égalité, de valeur constitutionnelle. À partir de ce dernier, le Conseil constitutionnel a dégagé le principe de neutralité du service public (CC, décision n° 86-217 DC du 18 septembre 1986), qui interdit que le service soit assuré de façon différenciée en tenant compte des convictions politiques ou religieuses, tant du personnel de l’administration que des usagers. De l’équilibre entre ces différents principes (liberté d’opinion, égalité et neutralité du service public) découle le modèle de laïcité de l’État, la notion de laïcité étant elle-même difficile à définir et son contenu étant susceptible de varier dans le temps. Le juge constitutionnel et le juge administratif ont à ce titre joué un rôle important de régulateur, en assurant la conciliation des principes qui constituent les fondements de la laïcité. En fonction des domaines de l’action publique, de nombreux textes autres que constitutionnel sont consacré la dimension laïque du fonctionnement des services publics. Ainsi, en matière d’enseignement, la neutralité de l’État fait devoir à celui-ci de protéger la liberté des cultes, et de préserver son libre exercice (ainsi, l’article 2 de la loi du 28 mars 1882 prévoit que les écoles primaires vaquent un jour par semaine afin de permettre aux parents qui le souhaitent de donner une instruction religieuse à leurs enfants). Pour autant, le caractère laïc de l’enseignement est affirmé (par exemple, la loi du 30 octobre 1886 confie l’enseignement primaire à un personnel exclusivement laïque). Échappent cependant à cette règle les écoles privées confessionnelles reconnues et agréées par l’éducation nationale.

1.2. Les normes internationales confortent ce régime

Au-delà des textes de droit interne, les engagements internationaux de la France sont également source d’obligations convergentes. Tout d’abord, la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales stipule que « toute personne a le droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion » (art. 9) et reconnaît le droit de manifester ses croyances, individuellement ou collectivement.

Ces libertés sont encadrées par d’autres impératifs, parmi lesquels figurent l’ordre, la santé ou la morale publics (CEDH, 25 mai 1993, Kokkinakis contre Grèce). La jurisprudence européenne reconnaît ainsi le caractère relatif de la liberté religieuse et laisse aux États parties une grande marge d’appréciation dans ce domaine. Le Pacte international relatif aux droits civils et politiques du 16 décembre 1966 reprend par ailleurs les mêmes principes. Enfin, la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne de décembre 2000 fait de même, à son article 10 relatif à la liberté de pensée, de conscience et de religion.

2. L’EXPRESSION PAR LES PERSONNELS DE LEURS CONVICTIONS RELIGIEUSES EST PROHIBÉE DANS LE CADRE DU SERVICE PUBLIC

2.1. Un devoir de stricte neutralité des agents est applicable à l’ensemble des services publics

2.1.1. LES AGENTS PUBLICS SONT SOUMIS À UNE OBLIGATION CONCRÈTE DE NEUTRALITÉ

Le principe de laïcité fait obstacle à l’expression des convictions religieuses des personnels dans le cadre du service public. Cette interdiction est absolue. L’avis rendu par le Conseil d’État le 3 mai 2000 (Mlle Marteaux) énonce clairement ce principe, à propos de l’enseignement : « Si les agents du service de l’enseignement public bénéficient comme tous les autres agents publics de la liberté de conscience qui interdit toute discrimination dans l’accès aux fonctions comme dans le déroulement de la carrière qui serait fondée sur la religion, le principe de laïcité fait obstacle à ce qu’ils disposent, dans le cadre du service public, du droit de manifester leurs croyances religieuses ». Ce ne sont donc jamais les opinions religieuses d’un agent ou d’un candidat à une fonction publique qui sont incompatibles avec la neutralité du service, mais leur manifestation. Comme l’avait déjà énoncé la décision Kherouaa (CE, 2 novembre 1992), le principe de neutralité en matière d’éducation impose tout à la fois que les personnels enseignants mais également les programmes scolaires y soient soumis. De manière générale, il y a donc lieu pour l’administration, sous le contrôle du juge, d’apprécier au cas par cas si l’attitude d’un agent ou d’un candidat à un concours de la fonction publique ne reflète pas cet impératif de neutralité. Ainsi, le Conseil d’État a jugé que l’état ecclésiastique du candidat à un concours d’entrée dans l’enseignement public avait pu conduire à écarter cette candidature (CE, 10 mai 1912, Abbé Bouteyre). Dans son avis du 21 septembre 1972, le Conseil d’État a précisé que la laïcité de l’État et de l’enseignement public ainsi que la neutralité du service public ne s’opposent cependant pas par eux-mêmes à ce que des fonctions au sein de ces services soient confiées à des membres du clergé.

2.1.2. CES PRINCIPES S’APPLIQUENT À L’ENSEMBLE DES SERVICES PUBLICS, SANS QU’IL SOIT NÉCESSAIRE DE DISTINGUER SELON LA NATURE DU SERVICE

Même si le service public de l’enseignement semble plus exposé aux conflits susceptibles de mettre en cause le devoir de neutralité des agents, il ne constitue cependant pas un champ spécifique dans l’application du principe de laïcité. Le caractère général de ces obligations pour les différents services publics, rappelé par le Conseil d’État dans l’affaire Marteaux, avait été de longue date affirmé par la haute juridiction (CE, 8 décembre 1948, Dlle Pasteau ; et CE, 3 mai 1950, Jamet).

2.1.3. LE RAISONNEMENT DE LA COUR EUROPÉENNE DES DROITS DE L’HOMME SEMBLE S’ÉCARTER DE LA JURISPRUDENCE DU CONSEIL D’ÉTAT

La conception de la neutralité des agents développée par le Conseil d’État semble plus catégorique et plus générale que celle de la CEDH. Plus catégorique d’abord, car elle interdit aux agents toute expression religieuse dans le cadre du service public, alors que la cour reconnaît au fonctionnaire le droit de manifester sa religion, si d’autres impératifs ne sont pas remis en cause (ainsi, la CEDH s’interroge sur le caractère ostentatoire ou non d’un signe vestimentaire religieux porté par une institutrice ; CEDH, 15 février 2001, Mme Dahlab contre Suisse). Plus générale ensuite, car la position du Conseil d’État vise l’ensemble des services publics, sans réserver de régime particulier à l’enseignement ni aux enseignants par rapport à l’ensemble de la communauté éducative (3 mai 2000, Mlle Marteaux précité). Une partie de la doctrine souligne ainsi l’existence d’un risque de divergence entre les jurisprudences du Conseil d’État et de la CEDH, si le caractère libéral de cette dernière devait se développer en matière d’expression par les agents publics de leurs convictions religieuses.

2.2. Le non-respect de l’obligation de neutralité par les agents est sanctionné par l’administration

La manifestation extérieure de ses croyances constitue pour un agent du service public une faute lorsqu’elle s’exerce dans le cadre de ses fonctions. Cette faute peut éventuellement se traduire par une sanction, qu’il appartient à l’administration de déterminer en tenant compte des circonstances de l’espèce. La situation est en ce domaine identique à celle relative aux manquements à l’obligation de réserve dont peuvent se rendre responsables des agents publics. Dans les faits, la rupture de l’obligation de neutralité est appréciée avec une certaine souplesse. Ainsi, la nature et le degré du caractère ostentatoire ou provocateur du signe religieux porté par l’agent concerné sont pris en compte, dans un souci de proportionnalité. Si ces règles générales sont applicables au service public, il ne semble pas qu’elles le soient aux établissements associés ou participant au service public,