Droit administratif-service public et le pouvoir règlementaire

i, mais également un moyen au service des deux autres fonctions que sont le service public et la police administrative.

De même, la police administrative peut s’exercer à l’intérieur même du service public.

Enfin et surtout, largement entendu, le service public ne se limite pas aux seules activités de prestations, mais recouvre la police administrative et l’activité normative qui constituent l’une et l’autre des activités de service public.

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Chapitre 1er : LE SERVICE PUBLIC

Le service public occupe une place éminente en droit administratif. Malgré les vicissitudes qu’il a connues et continue de connaître, il en est l’emblème, symbolisant ce que celui-ci a de plus spécifique.

Cette importance du service public tient tout d’abord à la signification politique et sociale de la notion.

Sur ces plans, le service public désigne, en effet, non seulement les prestations que les citoyens sont en droit d’attendre de l’administration, mais encore les caractéristiques qu’ils sont en droit d’exiger de ces prestations : justice et solidarité ou interdépendance sociale ; efficacité économique ; exigence de qualité. C’est en ce sens, et pour cette raison, que l’on parle de « défense du service public ».

Preuve de l’importance de ces exigences ou signe de ce qu’elles ne sont pas toujours ou naturellement atteintes par le service public, un « baromètre de la qualité des services publics » a été mis en place en juillet 2010 par le Ministre du budget qui fait appel à des indicateurs spécifiques relatifs à l’accueil, au traitement et à la satisfaction des réclamations des usagers (AJDA 2010, p. 412 et 1345).

L’importance de la notion de service public découle également du rôle qu’elle a joué et continue dans une certaine mesure de jouer sur le plan juridique, même si ce rôle a été contesté à certaines époques et si son évolution jusqu’à nos jours en a quelque peu brouillé l’appréciation.

L’acte de naissance du service public peut être symboliquement daté du célèbre arrêt Blanco du tribunal des conflits (8 février 1873). L’arrêt est cependant resté ignoré et sans postérité véritable pendant plusieurs décennies.

Jusqu’au début du 20ème siècle, la notion dominante, celle qui déterminait le champ d’application du droit administratif, était la notion de puissance publique. La nature de l’activité en cause était indifférente.

Le service public a connu son heure de gloire au début du 20ème siècle avec l’école du service public et son chef de fil Léon Duguit. Pour cette école, animée des idées de bien commun et de solidarité collective, l’Etat n’est rien d’autre qu’une vaste coopération de services publics et la notion clé du droit administratif – celle qui à la fois détermine son champ d’application et délimite la compétence de la juridiction administrative – est la notion de service public.

Depuis lors, force a été de constater que la notion de service public ne jouait pas un rôle aussi décisif que l’école du même nom avait cru pouvoir lui reconnaître. Même si, dans les années 1950, elle s’est trouvée revalorisée par son utilisation dans la définition de certaines notions de base du droit administratif (notions de domaine public ; de travail public ; de contrat administratif), la seule présence du service public ne suffit plus à entraîner l’application du droit administratif et la compétence de la juridiction administrative.

D’autres paramètres entrent en ligne de compte, ainsi que nous le verrons : le caractère administratif ou industriel et commercial du service public, ceci à la suite d’une distinction introduite par le Tribunal des conflits au début des années 1920, d’abord ; la circonstance, ensuite, que les services publics peuvent être gérés par des personnes publiques comme par des personnes privées, ce qui a également une incidence sur leur régime juridique.

Enfin, le service public se trouve à l’heure actuelle concurrencé par des notions voisines issues du droit communautaire, au point qu’un débat s’est instauré sur le maintien de l’expression de service public (voir D. Truchet, Renoncer à l’expression « service public », AJDA 2008, p. 553 ; G. Guglielmi et G. Koubi : Le droit, comme la langue, vit dans la conscience populaire, ibid, p. 1160 ; M. Lombard, Mots et valeurs du service public, ibid, p 1225).

En dépit des attaques qu’il a subies et de la relativisation qui s’impose, le service public n’en demeure pas moins une notion majeure du droit administratif : d’abord, parce qu’il recouvre la très grande majorité des activités administratives ; ensuite, parce qu’il continue d’exercer une influence réelle sur leur régime juridique.

Plan :

La notion de service public (section 1)

La création des services publics (section 2)

La gestion des services publics (section 3)

Le régime juridique des services publics (section 4).

Section 1 : La notion de service public

On a très souvent stigmatisé la difficulté qu’il y a à définir la notion de service public, les auteurs évoquant à de nombreuses reprises la « crise » du service public. Ce sentiment de malaise procède des mutations qu’a connues le service public et qui, au fil du temps, lui ont fait perdre l’homogénéité qui le caractérisait ou était censée le caractériser à l’origine.

Le service public ne couvre pas en effet toutes les activités de l’administration, mais uniquement une partie d’entre elles.

Il n’est plus l’apanage des personnes publiques, mais peut également être assuré par des personnes privées, et l’est dans des proportions importantes.

Il n’est plus soumis à un régime uniforme, mais à des régimes variables suivant – notamment – sa nature administrative ou industrielle et commerciale.

De plus, interfèrent désormais avec lui des notions voisines issues du droit communautaire, ce qui en complique l’approche dans une certaine mesure.

C’est ce que fera apparaître la définition du service public (§ 1), puis l’étude des différentes catégories qui le composent, à savoir les SPA et les SPIC (§ 2). Nous évoquerons ultérieurement, dans le cadre de l’étude du régime du service public, ses rapports avec les notions communautaires de service public universel et de service d’intérêt économique général (SIEG).

§ 1 : La définition nationale du service public

Quand, en droit français, une activité revêt-elle le caractère d’un service public ? La réponse est : lorsque les autorités publiques en ont décidé ainsi, ce qui est le cas dans deux hypothèses, et deux hypothèses seulement : celle où la loi a qualifié l’activité de service public ; celle où, en l’absence d’une telle qualification, l’administration a manifesté sa volonté de l’ériger en service public.

Pour savoir si une activité est de service public, il faut donc d’abord se référer à la volonté du législateur : comme l’affirmait le Commissaire du gouvernement Corneille au début du siècle dernier : « sont uniquement, exclusivement services publics, les besoins d’intérêt général que les gouvernants d’un pays donné, à un moment donné, ont décidé de satisfaire par le procédé du service public. L’intention des gouvernants est seule à considérer » (conclusions sur CE, 7 avril 1916, Astruc, RDP 1916, p. 373).

La formule est sans doute excessive de par son caractère absolu. Mais elle a ceci de vrai qu’une activité est de service public si le législateur l’a qualifiée comme tel ; elle ne l’est pas s’il a exclu cette qualification (voir l’arrêt « APREI » du Conseil d’Etat du 22 février 2007, analysé ci-après).

Cela étant en l’absence de prise de position expresse, l’interprétation de la volonté du législateur reste empreinte d’une certaine subjectivité. Dans l’affaire « APREI » qui concernait l’aide aux handicapés et plus spécialement l’activité des centres d’aide par le travail, plusieurs considérations allaient, en effet, dans le sens de la qualification de service public : c’est l’Etat qui autorise la création ou la modification des activités en cause au regard des besoins qu’il a identifiés ; les décisions majeures de gestion sont soumises à son approbation ; les établissements ne maîtrisent ni le prix des prestations, ni le salaire de leurs employés, ni le public qu’ils accueillent, toutes ces décisions étant prises par l’Etat ou avec son accord.

En se fondant, non pas sur la lettre de la loi, mais sur l’intention de ses auteurs telle qu’elle résulte des travaux préparatoires, le Conseil d’Etat n’en a pas moins décidé que le législateur avait entendu exclure que la mission assurée par les organismes privées gestionnaires de centres d’aide par le travail revête le caractère d’une mission de service public.

Il se trouve par ailleurs que les gouvernants ne manifestent pas toujours, ni même souvent,