Enseignements

celui qui entoure le contenu réel des discussions et le processus de décision, même s’il est évident que des points essentiels ont été abordés concernant deux sujets déterminants -la solidité des engagements réciproques et les financements-. D’autre part, il existe de réelles incertitudes inhérentes à tout accord de ce type : malentendus, concessions plus ou moins rétractables, promesses non tenues rendant l’avenir imprévisible. Au-delà, si des décisions majeures restent à prendre -comme celles concernant les niveaux d’engagements et évidemment la nature juridique de cet accord- ce sont en grande partie les actes à venir qui donneront la bonne lecture de l’événement. Trois questions, qui ont impliqué les principaux responsables politiques, sont sur la table :  Quelles sont les modalités qui permettront d’instaurer un climat de confiance réciproque dans le passage à l’action effective de tous ? Cette question a notamment été posée à travers un bras de fer sino-américain, et au coup d’éclat des pays africains ;  Comment éviter que ne se creuse encore davantage le fossé nord-sud ? Quel sera le scénario permettant un développement de tous, et notamment des pays les moins avancés ? Si ces questions -qui reviennent à poser celle des transferts financiers nord/sud- restent sans réponse, le processus sera inévitablement bloqué ;  Quel peut être le futur des négociations, notamment sur le plan juridique ? Cette question est intimement liée à celles du devenir du Protocole de Kyoto et du potentiel débouché de l’Accord de Copenhague sous forme de traité. L’un des facteurs déterminants qui permettra de répondre à ces interrogations sera l’intensité de la préparation de la Conférence de Mexico.

1

2 – La volonté de faire de Copenhague un évènement exceptionnel

Le débouché de la Conférence de Copenhague présente un énorme décalage par rapport aux aspirations initiales. Ces dernières, très élevées, peut–être parfois surévaluées, ont conduit à une activité intense, même si elle a parfois plus porté sur la scénarisation même de la Conférence que sur les résultats attendus. Il y avait au début de l’année 2009 un scénario implicite communément admis qu’il convient de rappeler : la Conférence de Copenhague devait être le point d’orgue d’un processus de négociation intensif. Ainsi, l’actuel round de négociation a été lancé à Montréal en 2005, suivi en 2007 du Plan d’Action de Bali qui a permis, en permettant un accord sur les thèmes-clés à aborder, de structurer le processus de travail. Deux voies de négociations parallèles ont alors été mises en place, la première liée aux décisions à prendre dans le cadre du Protocole de Kyoto ou AWG-KP (notamment relatives aux engagements des pays développés pour la période 2013-2020) et donc sans les Etats-Unis ; et la seconde concernant l’adoption d’actions nouvelles dans le cadre de la Convention de Rio impliquant tous les pays (AWGLCA). Or, ces quatre années de travail jusqu’à la Conférence de Copenhague n’ont pas eu les résultats escomptés : d’une part, elles n’ont pas permis aux groupes de travail de réaliser de réelles avancées, et, d’autre part, elles n’ont pu aboutir sur une convergence des deux voies de négociation, ce qui s’est révélé particulièrement nuisible.

o Assurer un intense travail de préparation

Durant l’année 2009, les négociateurs ont travaillé 75 jours dans le cadre de réunions officielles des Nations Unies, sans compter les réunions multilatérales, bilatérales et nationales. Ce travail devait aboutir à l’élaboration de deux textes de négociation : l’un devait définir les engagements chiffrés de réduction d’émissions pour la 2ème période du Protocole de Kyoto. L’autre, issu du groupe de travail AWG-LCA devait, conformément au Plan d’action de Bali de 2007, permettre une mise en œuvre plus large de la Convention de Rio, prenant la forme d’un nouveau traité incluant des dispositions nouvelles et précisant ses modalités d’application pour une ratification rapide.

o Organiser une montée en pression

Tous les acteurs ont voulu faire de la Conférence de Copenhague une réunion décisive :  Les Nations Unies, afin d’assurer la continuité du Protocole de Kyoto au-delà de fin 2012 et de renforcer la mise en œuvre de la Convention de Rio en partant du principe que le document adopté serait soumis à ratification par les Parlements nationaux, ce qui prendrait au moins deux ans ;  Les ONG et certains médias avaient la volonté, à travers cet évènement, d’accroître le niveau général de sensibilisation de l’opinion, de faire pression sur les pays récalcitrants et de créer une dynamique ;  Le gouvernement danois, qui accueillait la conférence, pour en tirer un bénéfice politique. Il en a résulté un événement hors normes échappant à la maîtrise de ses organisateurs.

o Susciter une mobilisation historique

L’ampleur de la participation a été à la hauteur des attentes, avec 47.000 inscrits, soit quatre fois plus que la normale. Ainsi, la Conférence de Copenhague est la réunion ayant rassemblé la plus forte concentration de responsables de tous horizons de l’Histoire : chefs d’Etat et de gouvernement, ministres, négociateurs, parlementaires, élus de collectivités territoriales, chefs d’entreprises, syndicats, ONG de toutes natures et medias. Synonyme de démocratie et de transparence, la conférence de Copenhague s’est ouverte dans une ambiance chaleureuse et a suscité un sentiment de force lié à cette participation massive et à l’enthousiasme général de contribuer à cet événement historique. A l’extérieur du Bella Center, de nombreuses manifestations ont été organisées : le KlimaForum réunissant autour de débats et d’ateliers journaliers des ONG, des associations et des syndicats, ou encore la marche du 12 décembre, avec plusieurs dizaines de milliers de personnes.

o Attirer le plus de chefs d’Etat possible

Le point d’orgue de la conférence devait être la réunion de 119 chefs d’Etat et de gouvernement le vendredi 18 décembre, jour de la clôture. Cette session hautement symbolique devait déboucher sur un traité, ou tout du moins sur l’adoption d’une déclaration politique constituant un engagement 2

suffisamment clair et précis pour permettre une transcription juridique rapide et n’engendrant aucun blocage important ultérieur.

3 - Les difficultés de fonctionnement et les blocages rencontrés

Le fonctionnement des négociateurs

Malgré des discussions intenses, les travaux n’ont que très peu progressé entre juin et décembre. Le texte de négociation de 198 pages élaboré en juin, truffé de formulations antagonistes sur tous les sujets abordés, n’a été réduit, seulement à 174 pages, que début décembre. Ce blocage de la négociation résulte en partie d’une absence de mandat politique clair donné aux négociateurs par les gouvernements. D’autre part, le maintien de deux voies de négociation parallèles ont a constitué un réel obstacle à toute tentative de synthèse.



Des négociateurs qui enrichissent, trient et bloquent

Les négociateurs, majoritairement des fonctionnaires de ministères et d’ambassadeurs s’appuyant sur des experts, parviennent facilement à alimenter le processus de négociations en termes de propositions. Souvent même de façon excessive, un degré de précision trop poussé tendant à contraindre trop fortement les conditions de mise en œuvre. En théorie, le travail de négociation vise ensuite à hiérarchiser le texte et à l’élaguer des propositions redondantes. Or, lors de ce processus, les négociateurs tendent malheureusement à réintroduire sans cesse leurs formulations initiales. Ce travail devient donc vite stérile. Sans mandat politique clair permettant de déboucher sur des concessions et le plus souvent sans envie d’en faire, les négociateurs s’enferment dans des comportements de blocage, ne visent aucun travail de synthèse et, d’une certaine façon, jugent de leur poids politique à l’aune des verrouillages qu’ils proposent.



Le manque de confiance

La conséquence de ce processus est évidemment que l’ambiance de travail ne peut que générer de la suspicion, alors même que la confiance est la base indispensable à de telles négociations. Cette responsabilité n’incombe pas aux seuls négociateurs mais également aux dirigeants qui ne leur définissent pas de mandat clair et se contentent de postures d’attente de concessions de la part des autres pays. Comme chaque pays poursuit le même raisonnement, rien ne bouge. Les concessions ne sont ainsi sensées être faites qu’au dernier moment, au bord du gouffre.

Cinq niveaux de négociateurs différents

Un autre obstacle de taille s’ajoute à ces difficultés malheureusement chroniques : la multiplication des acteurs impliqués dans le processus de négociations et par conséquent aux connaissances très hétérogènes du sujet et avec des attentes variables. La négociation est ainsi passée sous la responsabilité de cinq niveaux