Le recouvrement des créances ordinaires

1) Elles appartiennent à la catégorie des "autres créances", mentionnées à l'article 80 du décret du 29 décembre 1962.

Pour recouvrer ces créances "ordinaires", les personnes publiques n'ont pas besoin de recourir préalablement à une décision du juge. En présence d'un débiteur récalcitrant, elles ont le privilège de se délivrer, à elles-mêmes, un titre juridique sur le fondement duquel les voies d'exécution (saisies, précédées d'un commandement de payer) pourront être directement mises en oeuvre. Pour l'État, c'est l'article 54 de la loi du 13 avril 1898 qui a ouvert aux ministres la possibilité de délivrer un "état exécutoire" aux fins de recouvrement de ses créances "ordinaires". Le privilège de recouvrement d'office existait déjà depuis longtemps en matière fiscale et domaniale. Aujourd'hui, le fondement de cette procédure se retrouve dans les articles 85 à 89 du décret n، 62-1587 du 29 décembre 1962(2) , modifié par le décret n، 92-1369 du 29 décembre 1992 et l'article 98 de la loi de finances rectificative du 31 décembre 1992, lequel dispose à cet égard : "constituent des titres exécutoires les arrêtés, états, rôles, avis de mise en recouvrement, titres de perception ou de recettes que l'État, les collectivités territoriales ou les établissements publics dotés d'un comptable public délivrent pour le recouvrement des recettes de toute nature qu'ils sont habilités à recevoir".

(2) Le décret du 29 décembre 1962 a abrogé l'article 54 de la loi du 13 avril 1898.

Les autres catégories de collectivités publiques dotées du pouvoir d'émettre un titre exécutoire sont :

- Les communes : l'article R 241-4 du Code des Communes, modifié par le décret n، 81-362 du 13 avril 1981, prévoit ce pouvoir pour les communes, et les établissements publics communaux et intercommunaux.

- Les départements : le pouvoir d'émettre un titre exécutoire est fondé sur l'article 1er du décret n، 81-362 du 13 avril 1981, en ce qui concerne les départements et les établissements publics départementaux et interdépartementaux.

- Les hôpitaux : le pouvoir d'émettre un titre exécutoire résulte des dispositions combinées du décret n، 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 714-3-52 du Code de la santé publique.

- Les offices publics d'aménagement et de construction : ce pouvoir résulte des dispositions combinées du décret n، 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 423-32-1 du Code de la construction et de l'habitation.

- Les offices publics d'habitation à loyers modérés : ce pouvoir résulte des dispositions combinées du décret n، 81-362 du 13 avril 1981 et de l'article R 423-53 du Code de la construction et de l'habitation.

Les fondements du recours au procédé d'émission d'un titre exécutoire

En droit privé, un créancier ne peut contraindre son débiteur à s'exécuter, sauf s'il détient à son encontre une décision juridictionnelle exécutoire ou un acte notarié, pourvus du caractère authentique. Le pouvoir de la puissance publique de recouvrer d'office ses créances à l'encontre de ses débiteurs repose sur le fondement de deux privilèges de portée juridique distincte :

Le privilège du préalable

Le privilège du préalable est la règle fondamentale du droit public, en vertu de laquelle la personne publique détient un pouvoir général d'agir unilatéralement en vue de l'intérêt général, en prenant des décisions qui s'imposent, indépendamment du consentement de ceux qu'elles concernent et par la seule volonté de leur auteur. En théorie, ce privilège est lié à la présomption de légalité qui s'attache aux décisions de l'administration, censée être toujours "de bonne foi". Dans la pratique, il répond aussi à une priorité qui est de permettre le fonctionnement continu et régulier de l'activité administrative, gage de son efficacité.

Le privilège de l'exécution d'office

Il n'existe pas de privilège général d'exécution d'office. Le fait que la décision administrative soit dotée d'une force obligatoire lui permettant de produire effet, en dépit de l'absence de consentement de l'intéressé qu'elle vise, ne signifie pas automatiquement que la personne publique soit toujours autorisée à en poursuivre l'exécution forcée par les voies de droit, même lorsque la nature de la décision s'y prête. Le droit pour la puissance publique d'user de la contrainte pour exécuter ses décisions à l'encontre des administrés réticents est strictement encadré par la jurisprudence de son juge naturel qu'est le juge administratif : les principes de l'intervention de la personne publique en la matière ont été strictement définis par le Commissaire du gouvernement Romieu, dès 1902, et demeurent à quelques aménagement près, actuels. L'exécution forcée ne peut avoir lieu, sans recours préalable au juge, que dans trois hypothèses :

- si un texte le permet expressément

- s'il n'existe aucune voie de droit (sanction pénale, sanction administrative) prévue par la loi, pour obtenir raison de la résistance de l'administré

- en cas d'urgence, de circonstances exceptionnelles ou de nécessité absolue.

Ces trois conditions ne sont pas cumulatives.

Par conséquent, le pouvoir conféré par les textes à certaines personnes publiques de se dispenser du recours préalable au juge, pour exécuter d'office une décision unilatérale constituant un particulier débiteur à leur égard, est un privilège, non seulement exorbitant du droit privé, mais exorbitant, eu égard aux droits spécifiques des collectivités publiques elles-mêmes.

Le caractère obligatoire ou facultatif du recours à l'émission d'un titre exécutoire

La position du juge administratif

- Pour les créances d'origine extra-contractuelle, l'émission d'un titre est obligatoire. La position du Conseil d'État repose d'abord sur un argument de procédure : la procédure devant les juridictions administratives ne comportant pas de citation à la requête du demandeur, les collectivités publiques créancières ne disposent d'aucun moyen de vaincre la résistance du débiteur en l'assignant directement devant elles. Les textes fondant le principe du recouvrement d'office sont précisément venus pallier cette difficulté.

Mais le juge administratif adopte en réalité, en l'espèce, une position de principe qui dépasse cet aspect de technique procédurale : les autorités administratives ne sont pas en droit de renoncer aux prérogatives de puissance publique qu'elles détiennent pour l'exercice de leurs missions d'intérêt général. En conséquence, le Conseil d'État les juge irrecevables à s'adresser au juge pour lui demander le prononcé de mesures qu'elles ont le pouvoir de décider.

- L'obligation d'émettre un titre exécutoire se mue en simple faculté, en matière de créances d'origine contractuelle. La collectivité publique dispose d'une option entre émettre un titre à l'encontre de son débiteur ou s'adresser au juge du contrat. La faculté de recourir, le cas échéant, au juge est justifiée par le fait qu'en contractant la personne publique renonce partiellement à son "imperium".

- S'agissant du cas particulier des créances contre d'autres collectivités publiques, rien n'interdit à une collectivité publique qui a le pouvoir d'émettre un titre exécutoire de délivrer ce titre à l'encontre d'une autre collectivité publique. Ainsi, la solution -implicite- a été expressément admise en jurisprudence pour l'État, mais elle vaut pour n'importe quelle personne publique.

La difficulté surgit a posteriori du fait que les collectivités publiques bénéficient d'une immunité vis-à-vis des voies d'exécution forcée qui ne peuvent être exercées contre elles. La décision constatant et liquidant la créance de la personne publique à l'encontre d'une autre collectivité publique(3) est donc licite. Elle s'impose même, en raison de l'impossibilité de renoncer au privilège du préalable. En revanche, l'adjonction à cette décision de la formule exécutoire qui autorise l'emploi des voies d'exécution est le plus souvent inopérante, en raison même de l'immunité, à cet égard, de la collectivité publique débitrice.

(3) Par le biais d'un ordre de recette, autrefois appelé ordre de versement.

La position du juge judiciaire

La Cour de cassation autorise la collectivité publique créancière à choisir entre les deux voies procédurales qui s'offrent à elle : soit émettre un titre, soit s'adresser au juge pour qu'il condamne le débiteur récalcitrant à s'acquitter de son obligation.

- L'obstacle procédural n'existe pas pour la demande principale qui est