Commentaire d'arret

Commentaire dirigé de l’arrêt du 18 décembre 2002, Madame Duvignérès :

1°) L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 18 décembre 2002 a trait aux conditions de recevabilité des circulaires afin de contrôler le moyen privilégié de l’action administrative.

En l’espèce, Madame Duvignères formule une demande afin de bénéficier de l’aide juridictionnelle. Néanmoins, l’octroi de cette aide juridictionnelle lui a été refusé car ses ressources, comprenant l’aide personnalisé au logement, dépassaient le plafond. En effet, un décret du 19 décembre 1991 précise les conditions d’octroi de l’aide juridictionnelle. Selon ce décret ainsi qu’une circulaire du 26 mars 1997 de la Garde des Sceaux l’allocation de logement familial n’est pas prise en compte dans le calcul des ressources. Alors que l’aide personnalisé au logement y est incluse.

Dès lors, Madame Duvignères adresse une lettre à la Garde des Sceaux afin de lui demander l’abrogation du décret du 19 décembre 1991 relative à l’aide juridique et de la circulaire du 26 mars 1997 relative à la procédure d’aide juridictionnelle. Selon elle, l’exclusion de l’allocation de logement familiale et l’inclusion de l’aide personnalisé au logement dans le calcul des ressources permettant de bénéficier de l’aide juridictionnelle constitue une mesure discriminatoire conduisant à une rupture d’égalité.

Par un jugement du 23 février 2001, la Garde des sceaux refuse de faire droit à la demande de Madame Duvignères. Afin de motiver sa décision, la Garde des Sceaux précise qu’étant titulaire du pouvoir réglementaire, elle est apte à prendre une circulaire ou toutes mesures nécessaires pour assurer l’organisation de ses services.

C’est d’ailleurs pour cela que Madame Devignères interjette appel devant le Conseil d’Etat. L’appelante demande au Conseil d’Etat d’annuler le décret du 19 décembre 1991 comme la circulaire du 26 mars 1997 de la Garde des Sceaux car ils n’excluent pas l’aide personnalisé au logement dans le calcul des ressources permettant l’octroi de l’aide juridictionnelle. Ainsi, que le remboursement du droit de timbre sur le fondement de l’article L.761-1 du Code de Justice administrative (procédure administrative). Elle estime donc que la circulaire du 26 mars 1997 constitue une rupture de légalité.

Ainsi, une circulaire comportant des dispositions à caractère général peut-elle faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir si ces dispositions présentent une qualification impérative ?

Le Conseil d’Etat répond par l’affirmative. Il admet que la circulaire du 26 mars 1997 est impérative. En tant que tel elle peut être déférée devant le juge administratif. Qui plus, la circulaire du 26 mars 1997 a réitéré une règle illégale car elle méconnait le principe de légalité. De fait, le Conseil d’Etat annule la circulaire ainsi que le refus opposé par la Garde des Sceaux de l’abroger dans sa décision du 23 février 2001.

Par conséquent, l’Etat est condamné à verser 15 euros à la requérante en remboursement Du droit de timbre.

2°) L’acte administratif est un acte unilatéral qui produit des effets indépendamment du consentement des destinataires. Il s’oppose en cela au contrat dont les effets résultent d’un accord de volonté.

En ce sens, l’acte administratif unilatéral est une faculté de l’Administration de poursuivre l’intérêt général et de modifier spontanément l’ordonnancement juridique. Pour cela, l’acte administratif est un acte exécutoire soit une règle fondamentale du droit public (CE, 1982, Huglo).

Dès lors, le caractère exécutoire de l’acte ou un acte faisant grief permet d’opérer une distinction entre les actes susceptible d’être contestable devant le juge et ceux qui ne le sont pas.

Parmi les actes faisant grief on peut répertorier les règlements d’exécution des lois, les règlements autonomes.

Les règlements d’exécutions des lois sont des règlements utilisé comme instrument de complément d’une disposition législative afin de préciser la modalité d’application et d’en assurer l’exécution.

Le règlement d’exécutions des lois a été consacré par la Constitution de l’an VIII qui prévoit que le Gouvernement doit proposer des lois et règlements nécessaire pour assurer leur exécution.

Ces règlements d’exécutions de lois se présentent sous la forme de décrets en Conseil d’Etat pour lesquels seuls l’avis d’une des sections administratives (sociale, intérieur) de la juridiction suprême suffit.

Néanmoins, ceux-ci sont soumis à une obligation de faire et ce dans un délai raisonnable. La carence ou le retard anormal de leurs édictions peut faire l’objet d’une censure par le juge administratif dont le préjudice qui en est résulté doit être indemnisé. Par ailleurs, le juge peut imposer à l’autorité administrative de prendre ce type de règlements en imposant une décision d’astreinte.

Les règlements autonomes sont aussi inclus dans les actes faisant grief.

Ces règlements autonomes permettent au Gouvernement d’édicter des normes générales et impersonnelles. Il est donc reconnu au Gouvernement un pouvoir règlementaire propre.

Cette reconnaissance efficiente grâce à l’article 37 de la Constitution alloue au Gouvernement la possibilité d’intervenir dans un domaine réservé quant à l’exercice de son pouvoir réglementaire.

Au sein des règlements on distingue des ordonnances référendaires prévue à l’article 11 de la Constitution. Les ordonnances référendaires octroi au Gouvernement, après une habilitation donné par le peuple par voie du référendum, la possibilité d’une intervention dans le domaine législatif.

De ce fait, ces circulaires référendaires constituent des décisions administratives susceptibles d’être contesté devant le juge. De même, les actes de Gouvernent ou les mesures prises dans le cadre de l’article 16 de la Constitution peuvent être contesté devant le juge si ces actes sont de natures réglementaires (CE, 1962, Rubin de Servens).

Pourtant, il convient de rappeler que mêmes si les circulaires ne sont pas censé faire grief. Elles peuvent être contestables devant le juge administratif si elles présentent un caractère impératif. En effet, a priori les circulaires étant des actes de portée générale adressé à des agents pour leur indiquer la manière d’interpréter ou d’appliquer les dispositions des lois et règlements, elles ont vocation à expliquer le droit. Néanmoins, une mesure interprétative peut contenir des dispositions impératives c’est-à-dire imposer une interprétation du droit applicable en vue de l’édiction d’une décision. Ainsi, elles sont considérées comme faisant grief. Et sont donc susceptible d’être contesté devant le juge. Cela est d’ailleurs le cas d’espèce.

3°) Si le critère organique s’oppose a priori à ce qu’une personne privée prenne des actes administratifs, l’évolution des conditions de l’action publique oblige le Conseil d’Etat à adopter une appréhension plus fonctionnelle (Georges Vedel).

De ce fait, il est admis qu’une personne privée puisse gérer un service public et sous certaines conditions édicter des actes administratifs (CE, 1938, Caisse Primaire et Protection). En ce sens, le Conseil d’Etat opère une distinction entre le service public comme mission (fournir les biens et services utiles à la collectivité) et le service public comme organe (établissement public ayant une finalité d’intérêt général).

Cela veut dire que les décisions réglementaires ou individuelles prises par ces personnes privées constituent des décisions administratives (CE, 1942, Monpeurt). En effet, lorsqu’une personne gère un service public administratif les actes pris dans le cadre du service et en application de prérogatives de puissances publiques sont des actes administratifs qu’ils soient règlementaires ou individuelle (CE, 1961, Magnier).

Néanmoins, si la personne privée gère un service public industriel et commercial seules les actes pris en application de puissance publique ou les actes d’organisation du service constituent des actes administratif (CE, 1968, Epoux Barbier).

De fait, le critère de prérogative de puissance publique est essentiel. En effet, si la personne privée ne dispose pas de cette prérogative les actes qu’elle prend ne peuvent être qualifié d’actes administratifs (CE, 1992, Société Textron).

3°) Une circulaire est un acte de portée générale adressés par les chefs de service à leurs agents pour leur indiquer la manière d’interpréter et d’appliquer les dispositions des lois et règlements.

Dans l’arrêt de Notre Dame de Kreisher rendu le 29 janvier 1954, le Conseil d’Etat opère une distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires.

La circulaire interprétative ne modifie pas l’ordonnancement juridique car elle a vocation à interpréter une norme pour en dégager le sens, la portée sans créer par son interprétation une règle de droit nouvelle. De ce fait, cette mesure est considérée comme ne faisant pas grief. Elle ne peut donc pas faire l’objet