Contrôle du secteur public

Contrôle du secteur public

Livre de référence :

Monsieur Jean Philippe Colsan et Madame Pascal DOUX Edition LGD : « Droit public économique »

« Etude annuelle 2015 du Conseil d’Etat », l’action économique des personnes publiques »

Je voudrais mener une réflexion générale sur la notion de contrôle lors de ces deux séquences de 18h que nous avons au 1er et au 2nd semestre, que j’ai intitulées Contrôle secteur public 1 (CSP 1) et Contrôle secteur public 2 (CSP 2).

Il y aura une sorte de continuum entre ces deux séquences : on ira du général au particulier, de la réflexion macroéconomique à la réalité microéconomique celle de l’entreprise.

L’étude du contrôle se limitera à la sphère économique, au contrôle des personnes morales par opposition à celui des personnes physiques qui sera exclu : libertés publiques, le droit du travail….

Distinguer le contrôle que le secteur public ou plus généralement la puissance publique exerce sur la sphère économique, du contrôle des opérateurs publics.

Lors de cette première séquence (CSP 1), on abordera surtout la question du contrôle exercé par la puissance publique sur la sphère économique et dans la deuxième séquence (CSP 2) on étudiera le contrôle des finances publiques notamment de l’Etat (LOLF, de la RCB à la MAP).

En définitive ce cours a pour vocation à étudier la manière dont la puissance publique cherche à influencer, à contrôler la sphère économique et par ailleurs comment la puissance publique se contrôle elle-même : les finances publiques, les opérateurs de l’Etat, les entreprises publiques.

A un moment où la crise de 2007 et ses conséquences obligent à repenser les rôles respectifs de la puissance publique et du marché, il apparaît opportun de réfléchir aux modalités de l’action publique tant à l’égard de la sphère économique dans son ensemble qu’à l’égard de ses propres opérateurs à commencer par l’Etat, les collectivités territoriales, les entreprises et les établissements publics.

Action publique oriente la sphère économique : interventionnisme, réglementation- déréglementation, nationalisation- privatisation, régulation. La crise actuelle donne une nouvelle actualité à cette problématique : la puissance publique (Etat, banques centrales) doit intervenir pour corriger les échecs ou les excès du libéralisme économique tel qu’il s’est développé depuis le début des années 80 (REAGAN, TCHATCHER)

Action publique gère et contrôle ses propres opérateurs : Etat, collectivités territoriales, entreprises publiques…. Depuis plus de 50 ans, la puissance publique cherche à rationaliser son action : RCB, LOLF, RGPP, MAP, études d’impact,

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évaluation des politiques publiques…. Les opérateurs publics intègrent les méthodes de gestion des entreprises privées : contrôle de gestion, audit, mesure de la performance, évaluation des risques….

Dans le cours CSP 1, on traitera trois parties :

1. Les fondements de l’action publique économique : pourquoi la puissance publique intervient dans la marche de l’économie ?

2. L’évolution de l’action publique économique : trois problématiques seront plus particulièrement étudiées : nationalisation et privatisation de l’entreprise publique, déréglementation et régulation de la question des aides publiques.

3. Les autorités en charge du contrôle de l’action économique : les institutions européennes, le contrôle juridictionnel, les autorités administratives indépendantes, le contrôle des entreprises publiques.

Ce dernier point sera peut-être traité dans un CSP 2 où l’on abordera la question du contrôle de la puissance publique de ses propres activités : la gestion et le contrôle des finances publiques, le contrôle externe et interne des opérateurs de l’Etat et des entreprises publiques.

Ces deux séquences relèvent de plusieurs disciplines : macroéconomie, économie publique, droit public économique, finances publiques, management public….

C’est une synthèse opérationnelle, par opposition à théorique, de l’action publique économique dans sa capacité à orienter l’activité de la sphère économique et dans sa capacité à contrôler l’activité des opérateurs publics et notamment le premier d’entre eux : l’Etat. Cette réflexion intervient à un moment de notre histoire économique où la puissance publique est à nouveau appelée à intervenir sur le plan économique et au moment où les opérateurs publics sont contraints de mieux se gérer.

1) Les fondements de l’action publique économique

1.1 Rappel historique

La France est marquée par le libéral-colbertisme (Jean-Baptiste 17ème siècle : mercantilisme)

Quatre phases historiques : Ancien régime (colbertisme), la Révolution (libéralisme économique tout au long du 19ème siècle, l’Etat-providence au 20ème siècle jusqu’en 1980 puis vague néolibérale, depuis 2008 nouvelle légitimité du rôle de l’Etat.

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1.1.1 Le colbertisme

Thèse mercantiliste : renforcer l’Etat et accroissement des métaux précieux

Le colbertisme : JB Colbert (contrôleur général des finances) : 1619-1683, défense du bien-fondé de l’intervention de l’Etat comme vecteur de transformation de l’économie.

Affirmation de la dimension économique de la puissance à une époque où est privilégiée la force des armées.

Corporations : Colbert fait de ces regroupements d’artisans et de commerçants apparus dès le Moyen-Age des structures officielles d’encadrement de ces professions : homologation de leurs statuts par le pouvoir royal. Les corporations fixent les règles d’accès à ces professions et défendent l’intérêt de ses membres.

Les manufactures : plusieurs centaines créées sous Colbert. Les manufactures du Roi comme les Gobelins ou les Arsenaux sont détenus par l’Etat, les manufactures royales sont privées mais contrôlées et aidés par l’Etat.

Les compagnies coloniales : la plus célèbre est la Compagnie des Indes Orientales. Elles ont le monopole du transport maritime : échange épices versus produits manufacturés.

Règlementation : justifiée par la suprématie de l’intérêt général sur les intérêts particuliers. Instaure un protectionnisme douanier pour protéger le commerce national delà concurrence internationale et taxe les exportations de produit agricoles pour lutter contre les famines.

La réglementation par les normes techniques pour améliorer la qualité de la production pour conquérir les marchés étrangers passe souvent par les corporations.

1.1.2 Le libéralisme révolutionnaire

Les physiocraties : Quesnay, Mirabeau, Turgot : prônent la libéralisation du commerce « le laisser-faire, le laisser passer » à l’origine du libre-échange.

Ils condamnent l’intervention du pouvoir politique dans le domaine économique.

L’école classique anglaise : Adam Smith 1776 Recherche sur la nature et les causes de la richesse des nations, fait confiance à l’initiative individuelle et au marché pur se réguler. La somme des intérêts particuliers grâce à la main invisible conduit vers l’intérêt général….

Les Révolutionnaires combinent le libéralisme politique issu des Lumières et le libéralisme économique. Ils édictent des textes qui consacrent la propriété privée (Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen) et la liberté du commerce et de l’industrie (loi de Chapelier des 14-17 juin 1791) qui interdit toute association destinée à défendre les intérêts d’une profession.

Suppression de nombreux contrôles et prélèvements fiscaux

La déréglementation et la réduction des secteurs ministériels et le repli sur les fonctions régaliennes ont donné naissance à l’expression l’Etat gendarme, un Etat prescripteur de l’ordre et dont la qualité d’agent économique serait déniée sauf

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exceptions : frappe de la monnaie, perception des droits de douane ou exploitation de monopoles comme les tabacs et allumettes.

1.1.3 Vers l’Etat providence

Cette conception fait de l’intervention de l’Etat y compris dans le champ économique un élément fondamental du pacte républicain au service de la solidarité nationale. Il est le garant de la cohésion sociale.

Dès le Monarchie de Juillet (1830-1848) apparition de nouveaux départements ministériels : commerce, travaux publics, agriculture.

Concessions de services publics pour améliorer les infrastructures : canaux, chemins de fer…. Premières lois sociales au début de la 3ème République.

Accroissement du rôle de l’Etat de la fin de la 1ère guerre mondiale à 1980 : crise de 1929, Front populaire 1936, programme du CNR (nationalisations, planification, contrôle des prix), la reconstruction, l’accompagnement des 30 Glorieuses, influence des idées keynésiennes….

Nationalisations : 3 vagues

Le Front populaire :