Chapitre 2 : la naissance du système en France

e « loi du double vote » permettra aux électeurs les plus imposés de voter deux fois.

Quoiqu’il en soit, deux conceptions s’opposent, ce qui est un paradoxe en soit, complètement surréaliste au regard des intérêts défendus par chacun. En effet, la théorie parlementaire de la responsabilité politique des ministres devant la chambre est défendue par les royalistes. Alors qu’à l’inverse, la théorie de la prépondérance royale et d’un ministère uniquement responsable devant le roi, est défendue par l’opposition libérale. Ce paradoxe s’explique par la conjoncture politique de l’époque. Car en effet, suite aux élections à la chambre de l’été 1815, la majorité appartient aux ultraroyalistes, c’est ce qu’on a appelé chambre introuvable et en conséquence, les portes parole réclament, au nom de cette majorité, la formation d’un ministère composé de partisans de cette tendance ultraroyaliste. Une thèse parfaitement exposée par Chateaubriand intitulée « de la monarchie selon la charte ».

L’opposition libérale est consciente que le roi ne veut pas céder à la pression des ultras. Mais cette pression appuie Louis XVIII dans le choix de ministres plus modérés. C’est la brochure de Guizot qui répond à Chateaubriand dans « du gouvernement représentatif et de l’état actuel de la France ».

Le roi comprend très bien que le pays profond, avec moins de 100 000 électeurs pour 20 millions d’habitants, n’est pas prêt à accepter la politique des ultraroyalistes qui veulent revenir sur les acquis de la révolution.

Suite à l’évolution politique, progressivement le contexte va se modifier, le combat va changer d’optique et les idées se renverser.

II. Les moyens techniques de l’affirmation du système parlementaire.

Indépendamment la question de la responsabilité politique des ministres qui va se révéler décisive, 4 moyens techniques vont permettre peu à peu aux chambres notamment à la chambre basse de s’affirmer face au pouvoir royal.

1. L’adresse.

C’est la réponse de la chambre au discours du trône du roi qui ouvrait chaque session parlementaire. Durant cette période, que l’on a appelé la restauration, l’adresse va très souvent constitué pour la chambre un moyen de formuler des critiques très violentes à l’égard de certains aspects de la politique royale. Notamment, lorsque la majorité parlementaire ne se correspondait pas totalement avec la volonté du roi. L’intérêt étant que cette adresse est désormais relayée et diffusée dans le pays par la grande presse d’opinion qui naît à l’époque ou par un certain nombre de pamphlétaires.

2. Le budget.

La question du budget a toujours constitué un champ illimité de débat soit journalistique soit parlementaire. Mais celui-ci n’est pas imposé par la charte qui se contente de préciser que l’impôt devra être voté tous les ans. Seulement Louis XVIII, pour se concilier la bonne volonté des chambres, a laissé souvent son ministre des finances débattre avec cette chambre avant le vote. Il a laissé ces chambres entreprendre à un examen assez poussé des comptes de la nation.

Car un budget n’est pas un acte neutre et dans ces colonnes budgétaires, s’inscrivent les modalités de la politique gouvernementale. Par ailleurs, le budget est un texte complexe divisé par un ministère en recettes et en dépenses. Puis il est divisé par titre à l’intérieur de chaque ministère, divisé en section à l’intérieur de chaque titre. Divisé en chapitre à l’intérieur de chaque section, divisé en article à l’intérieur de chaque chapitre.

En conséquence, plus le parlement peut se livre à un contrôle approfondi. Sous la IIIème République par exemple, le budget sera voté article par article. Ce qui signifie que plus le contrôle sera poussé (= «principe de spécialité »), plus la politique du gouvernement est susceptible d’être mise en cause.

Pendant toute la restauration, les libéraux vont identifier leurs combats à l’amélioration du pouvoir des chambres ainsi qu’à l’amélioration des procédures budgétaires. Durant toute cette période, c’est la question du vote du budget par chapitre spécialisé qui va catalyser le débat politique. Le point de vue des libéraux va obtenir progressivement gain de cause, tout d’abord avec l’ordonnance du 1er septembre 1827 qui consacre le principe de l’établissement du budget par section. Et ensuite, la loi de 1831, lors de la monarchie de juillet, qui consacre le vote du budget par chapitre.

Si bien qu’en 1815, le Parlement ne votera que 7 fois sur les budgets de 7 ministères. En 1827, il votera sur 52 sections et dès 1831, sur 116 chapitres, cad, une possibilité plus grande contester la politique gouvernementale. Par ailleurs, la procédure législative qui est instaurée à savoir la présentation à l’Assemblée d’un projet de loi de finances élaboré par le gouvernement, projet ensuite examiné par une commission parlementaire,

avant que le projet ne soit discuté puis voté en séance publique, cette procédure ne variera pas vraiment jusqu’à nos jours.

3. Les rapports sur les pétitions.

La charte de 1814 admet que les citoyens puissent dénoncer au Parlement les cas de mauvaises administrations. Les parlementaires sont alors habilités à faire un rapport où souvent il ne se prive pas de dénoncer à son tour le mauvais fonctionnement de l’administration royale. Ces rapports sont souvent relayés par la presse. C’est le droit de questionner les ministres qui s’affirme si progressivement à la faveur des débats parlementaires auxquels les rapports sur ces pétitions donnent lieu.

4. L’apparition d’un chef du gouvernement.

Selon la charte, c’est le roi qui est le chef du pouvoir exécutif assisté de ministres qu’il choisit et qu’il nomme discrétionnairement. C’est lu-même qui préside le conseil des ministres qui se réunit à sa volonté et qui est itinérant.

C’est Louis XVIII qui va introduire en France le système britannique, qui permet au roi de se reposer sur un chef de gouvernement. Il n’est pas nommé premier ministre car il n’a pas de statut différent de celui de ses collègues ministres, mais Président du Conseil. En l’absence du roi, c’est effectivement lui qui préside le Conseil et qui intervient au nom du roi. Cela permet une critique plus facile de la politique royale, car ce Président du Conseil n’est pas revêtu des attributs de la majesté royale mais car la critique à son encontre, n’est pas un crime de « lèse-majesté ». C’est très rapidement par une ordonnance du 9 juillet 1815 que le titre de Président du Conseil fait son apparition. C’est Talleyrand qui sera le premier chef du gouvernement de Louis XVIII. Cette pratique perpétuera jusqu’en 1958 (Vème République) où l’on retiendra pour la première fois le titre de Premier Ministre à la place du précédent titre. Celui-ci sera doté d’un statut spécial.

Par ailleurs, comme en GB, les attributions du Conseil des Ministres vont progressivement se distinguer de celle du conseil privé du roi qui n’a plus aucune fonction officielle. Néanmoins, il sera maintenu jusqu’en 1848, fin de la monarchie, pour satisfaire l’amour propre des Princes.

Mais c’est surtout bien entendu l’émergence de la notion de la responsabilité ministérielle qui va se révéler déterminant dans le processus d’instauration du système parlementaire en France.

III. L’émergence contestée de la responsabilité ministérielle.

Sa première manifestation en France se situera en 1818, où le Président du Conseil le duc de Richelieu, va se retirer spontanément du conseil suite à un certain nombre de divergences avec la chambre des députés.

Mais jusqu’en 1824, le roi disposant en fait d’une majorité parlementaire, la notion de responsabilité politique ne se dégagera pas vraiment d’autant plus que le roi Louis XVIII choisit des ministres souvent plus modérés que sa majorité et garde ainsi une influence personnelle déterminante. Aucun ministère ne quitte le pouvoir à la suite d’un véritable vote de défiance clairement décompté à la chambre. De même que les dissolutions de la chambre, (6 durant la restauration), ne sont pas envisagées comme un appel électoral pour trancher une question mais qu’elles restent comprises dans la manifestation de la prérogative royale.

L’année 1824 marque un tournant avec la mort du roi Louis XVII qui va faire bouger la classe politique car son successeur, son frère, l’ex Comte d’Artois qui devient nouveau roi sous le nom de Charles X était antérieurement le chef des ultraroyalistes à la chambre des pairs.

Jusqu’en 1827, il conserve le gouvernement dirigé par Monsieur de Villèle. Mais, lors du renouvèlement de la chambre fin 1827, pour la première fois, les libéraux deviennent majoritaires. Puisqu’il n’a plus de majorité, le gouvernement Villèle est contraint de se retirer. C’est la première fois en France qu’un gouvernement se retire suite à des élections législatives qui lui ont été défavorables.

C’est un retournement total de situation car bien évidemment, les libéraux demandent