Cas France Telecom

ssifs à la retraite vont fournir dans les prochaines années une occasion historique de redéfinir les attributions du service public. Globalisation de la dotation des administrations, déconcentration, contractualisation avec les échelons locaux et évaluation quantitative et qualitative des performances sont quelques-unes des solutions proposées par les gestionnaires de ressources humaines.

L’Association des Amis de l’École de Paris du management organise des débats et en diffuse des comptes rendus ; les idées restant de la seule responsabilité de leurs auteurs. Elle peut également diffuser les commentaires que suscitent ces documents.

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EXPOSÉ d’Adolphe COLRAT

Le personnel administratif et technique des préfectures compte environ trente-trois mille personnes ; la modernisation de cette administration apparaît comme un enjeu fondamental dans la mesure où les préfectures coordonnent au plan local l’organisation du travail interministériel, dont dépend la réussite de la déconcentration. Or celle-ci a considérablement affecté les attributions des préfectures et leurs moyens. Dès 1989 s’est manifesté le sentiment d’une insuffisance globale de leurs effectifs, souvent difficile à chiffrer, ainsi que d’une répartition inégale de ces derniers entre les préfectures, en fonction de la générosité des départements au moment de la déconcentration. L’effectif de référence À l’initiative du ministère de l’Intérieur, une étude a donc été lancée, qui a abouti à la mise en place, dès 1991, d’un effectif de référence : à partir d’analyses pratiquées sur un échantillon de préfectures et de visites sur place pour identifier les diverses prestations offertes, une formule paramétrique censée refléter la réalité des besoins objectifs en personnels administratifs pour réaliser ces prestations a été établie ; cette formule a été réactualisée chaque année pour tenir compte de l’évolution des missions et améliorer la pertinence des indicateurs. Cet outil a eu le très grand avantage de permettre une comparaison objective des effectifs des différentes préfectures ; nous avons pu ainsi, à rebours de ce que j’appellerai une gestion au décibel , conduire une action tendant à rééquilibrer progressivement la situation des préfectures les moins bien dotées. L’effectif de référence a également permis aux préfectures de réfléchir sur leur mode de fonctionnement et sur leur organisation interne, ainsi que sur l’évolution de leurs missions. De l’effectif idéal à l’effectif réel Mais les limites de cet exercice sont également très vite apparues : conçu dans une période où la maîtrise des dépenses publiques n’apparaissait pas encore comme un objectif prioritaire, l’effectif de référence s’est, au fil des années, de plus en plus écarté de l’effectif réel. Actuellement, l’écart est de plus de deux mille trois cents agents, pour un total de vingt-quatre mille administratifs, soit 9,5 %. Dès 1997, l’administration centrale s’est interrogée sur la nécessité de pondérer l’effectif de référence pour le rapprocher de l’effectif budgétaire ; l’opération a paru trop délicate parce qu’elle aurait fait disparaître toute espérance d’un renforcement des moyens. L’écart actuel est cependant devenu en lui-même un facteur de démoralisation des personnels. Il conduit les gestionnaires à réclamer continuellement des agents pour “boucher les trous”, au lieu de réfléchir à l’amélioration de l’organisation du travail et de prévoir des redéploiements des effectifs en fonction de l’évolution des missions. Un nouvel outil L’effectif de référence va donc être refondu pour permettre de jouer de façon dynamique sur les trois principaux paramètres de fonctionnement des préfectures, dont certains n’étaient pas suffisamment pris en compte par l’ancien outil : les effectifs, en nombre mais aussi en répartition entre les différentes catégories ; l’organisation et le management des services ; les missions, le volume et le niveau de qualité des services rendus. L’outil élaboré en 1989-1991 pourrait être décrit comme une résultante arithmétique des missions constatées aussi objectivement que possible ; il ne prenait en compte la notion de productivité que d’une manière statique et uniforme, et n’incitait pas les gestionnaires à remettre en cause les missions ni l’organisation du travail. Le nouvel outil aura vocation à être beaucoup plus directement un outil de management.

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Une conjoncture difficile Sa mise en place sera sans doute délicate, même si l’objectif de stabilité, voire de décrue de l’emploi public, est non seulement connu mais largement admis par les personnels, car les récents épisodes successifs, tous qualifiés d’exceptionnels, de la régularisation des étrangers, de la mise en place de la pastille verte ou de la gratuité de la carte nationale d’identité ont placé nombre de préfectures à la limite de la rupture sociale. Les personnels et leurs représentants dénoncent régulièrement l’augmentation continue des missions et la diminution tout aussi continue des moyens et des effectifs. Les emplois budgétaires ont été progressivement optimisés par un taux de vacance qui se rapproche de zéro et par la récupération intégrale des rompus de temps partiel. Les effectifs des préfectures n’ont plus l’élasticité qui leur permettrait de faire face à l’imprévu, à l’urgence ou à une mission nouvelle, alors même que l’une des raisons d’être des préfectures est justement la capacité à intervenir en dehors des missions habituelles, à la demande du gouvernement, ou parce qu’un événement inattendu l’exige. La globalisation de la dotation des préfectures Pour essayer de retrouver une certaine élasticité et pour remédier au fait qu’il est difficile de gérer de façon centralisée une attribution des ressources qui doit être de plus en plus fine, nous allons lancer dès janvier 2000, dans quatre préfectures, un projet d’expérimentation de la globalisation des crédits : l’ensemble des crédits de rémunération et de fonctionnement sera regroupé dans une dotation budgétaire unique, prédéfinie pour trois ans et incluant une norme d’évolution qui permettra à ces préfectures d’assumer leur part dans l’objectif national de maîtrise des dépenses publiques ; cette dotation ne pourra pas être remise en cause ni faire l’objet de mise en réserve ou de régulation budgétaire, mais ne pourra pas non plus bénéficier d’abondements, sauf cas exceptionnels très limitativement prévus. Les gestionnaires se verront donc accorder une très large responsabilité, avec les garde-fous d’usage, tels que le respect du plafond des effectifs fixé par la loi de finance, le respect des dispositions statutaires existantes et notamment du rôle des CAP nationales et locales, le visa préalable du contrôleur financier avant modification de la répartition initiale de la dotation entre crédits de rémunération et crédits de fonctionnement, le développement d’outils de contrôle de gestion. Ce dispositif devrait leur permettre d’entrer véritablement dans une logique de gestion prévisionnelle, tant en matière de personnel que d’équipement ou de gros entretien. Ils pourront par exemple faire évoluer la composition du personnel en fonction des nouveaux besoins, notamment en modifiant le poids relatif des différentes catégories, en développant les qualifications manquantes ou en externalisant certaines prestations. Ce nouvel outil devrait permettre aux préfets de nouer un dialogue beaucoup plus fécond avec leurs cadres mais aussi avec les représentants du personnel, et de mettre en œuvre de véritables stratégies en matière de gestion des ressources humaines. À terme, on peut espérer que la globalisation aura un impact profond sur la structure, la cohésion et l’efficacité des préfectures ; peut-être même pourra-t-elle changer de manière irréversible les mentalités.

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EXPOSÉ de Marie-France MORAUX

À l’Éducation nationale, la gestion prévisionnelle des effectifs n’apparaît pas comme un choix de gestion mais comme une contrainte incontournable : les élèves entrent dans le système éducatif à l’âge de deux ou trois ans et y restent pendant au minimum une quinzaine d’années ; c’est à partir de la prévision du cheminement de ces élèves que s’organise la gestion des moyens et des personnels. Tout l’enjeu est de mettre en face de chaque élève les enseignants dont il a besoin. Dans le premier degré, c’est relativement simple : il y a un maître par classe, et à condition de s’entendre avec les partenaires sociaux sur le nombre d’élèves par classe, le nombre de maîtres est facile à déterminer. Dans l’enseignement supérieur, c’est beaucoup plus complexe : les disciplines sont multiples, l’encadrement est variable selon qu’il s’agit de cours ou de travaux dirigés, et même selon qu’on dispose d’amphithéâtres plus ou moins spacieux ; l’offre d’enseignement devrait, idéalement, suivre l’évolution