New Public Management

pas atteint); • définition d'objectifs et de standards explicites pour la mise en oeuvre, d'indicateurs de succès, si possible sous forme quantitative ("mission-driven government", "separation of strategic planning and operational execution", "performance measurement", "separation of founder and provision functions");

mise au centre de toute activité administrative du produit au détriment du processus de production, car les prestations de l'administration sont à valoriser à partir des "résultats" et non pas des procédés ("management by results"); • abandon des structures monolithiques de l'Etat, désenchevêtrement du secteur public par la création d'agences indépendantes munies d'un budget, d'objectifs clairement définis et d'un management propre (décentralisation administrative; structures de holding); • introduction de mandats clairs à l'intention des agences de l'Etat sous forme de contrats de prestations qui doivent être fournies en ayant le plus souvent recours au marché compétitif (par le "sourcing out" ou le "sourcing in", par exemple par le "bench marking", le "competitive tendering"); • remplacement du style militaire de la bureaucratie par un management tel qu'il est pratiqué dans le privé (salaires au mérite, gestionnaire des ressources humaines, abandon du statut du fonctionnaire) ("lean management"); • réduction des coûts par produit (introduction de la vérité des coûts, "do more with less", abandon des principes budgétaires annuels, "maximum value – for – money orientation", "earning rather than spending", "cost accounting, controlling").

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S'ajoutent à ce concept initial, sur la base d'expériences pratiques faites en Australie, en Nouvelle-Zélande, au Canada, en Grande-Bretagne et aux Etats-Unis – mais aussi grâce à l'adaptation de ce concept au niveau suisse, notamment par le professeur Buschor – les point suivants:

• l'orientation de l'administration vers les besoins des clients ("customer empowerment", introduction de véritables sondages auprès des clients); • abandon des principes de la programmation conditionnelle en faveur d'une programmation finale; • garantie de la liberté de choix pour les citoyens et gamme plus large de prestations étatiques offertes – par exemple par la distribution de bons ("vouchers", "chash grants") – en matière de formation, d'aide sociale, de santé, etc.;

Le NPM part de l'idée de la gestion et du contrôle de l'administration à partir de son output. Le résultat compte. Le budget, à libre disposition des agences, sera formulé en fonction du nombre et de la qualité des produits fournis par l'administration en question dans un délai donné. Comme ces produits sont censés servir les citoyens-clients, ils devraient davantage être forgés d'après les intérêts exprimés au travers de sondages, etc. Qui ne dira pas que ce NPM vient exactement au bon moment: il va nous aider à réduire les déficits, il va économiser les coûts, dynamiser la fonction publique, introduire la vérité des coûts et, tout comme une baguette magique, réveiller enfin nos administrations publiques de leur "sommeil de la belle au bois dormant". Fruit d'un curieux mélange du reaganisme et du thatcherisme des années 1980, des nouveaux concepts de management dans le monde des entreprises privées et de transformations réelles intervenues au niveau des administrations publiques – sous forme d'un effondrement de l'Etat unique vers un système polycentrique et de juxtaposition de politiques publiques individuelles sans véritable centre décisionnel méritant le nom de "gouvernement" ("governments") – le NPM apporte, certes, une série de modernisations nécessaires sur le plan pratique, qui ont d'ailleurs déjà été discutées avant son arrivée. Il s'agit notamment de:

la nécessité d'une vérité des coûts et de la prise en compte de l'efficience dans la production des différents types de prestations de l'Etat (ne serait-ce que pour revaloriser l'image de l'Etat et, partant, faire la preuve du besoin des moyens financiers utilisés par la fonction publique); • la nécessité de structurer davantage les administrations publiques en fonction des produits et des besoins des clients, et non pas en fonction des différentes législations. Ceci nécessite une importante restructuration du secteur public, qui devrait être appuyée par davantage de généralistes et moins de spécialistes, la fonction publique n'étant plus appelée à administrer des lois mais à gérer des problèmes; • plus de compétitivité dans le secteur publique, notamment en recourant davantage au "sourcing out", pour autant que dans le "out" il y ait une véritable économie de marché compétitif et non pas monopolistique ou oligopolistique; • la réduction des hiérarchies (surtout intermédiaires) réalisée par une plus forte responsabilisation des unités administratives opérationnelles; • l'autonomie accrue des services publics dans leurs activités opérationnelles (moins d'ingérence de la part du politique ou de la direction stratégique). L'idée d'un contrat fixant les compétences mutuelles entre les décideurs stratégiques et les managers opérationnels protège le gouvernement des questions mineures dont il est assailli à l'heure actuelle.

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Toutes ces innovations discutées depuis fort longtemps figurent également dans le programme du NPM. Elles sont donc peu originales et nous avons commencé à apprendre les raisons pour lesquelles, malgré leur évidence, elles sont difficiles à introduire. J'arrive au message principal: les dangers du NPM.

• Dans la démocratie conçue selon les règles de l'Etat de droit, l'input (volonté du législateur, du peuple et des personnes concernées), la procédure (participative ou unilatérale) et l'output (produit, impact et effet) forment un tout. La focalisation quasiment exclusive du NPM sur le seul output risque de mettre en péril les acquis démocratiques de nos administrations, et ceci surtout aux niveaux cantonal et communal. Chacun sait que la mise en oeuvre est un processus politique et ne peut guère être considérée comme la simple affaire de managers, de chiffres et de clients. D'ailleurs: quels clients? Ceux qui demandent des permis de construire ou ceux qui doivent être protégés contre les inconvénients de la construction? Les élèves ou leurs parents? Les payants ou les nonpayants? Il est, certes, raisonnable de mettre davantage en exergue la nécessité d'efficience et de considérer les outputs de l'administration publique comme des produits. Mais il ne s'agit pas de produits qu'on achète à la confection de la "Migros" ou chez son tailleur. • Le NPM, bien que son nom contienne le terme "public", ne tient guère compte des spécificités du management du secteur public. Selon le fameux énoncé de Wallace Sayre, le secteur public ne ressemble au secteur privé que "in all unimportant respects" (Allison 1983: 1). Ce manque de différenciation se manifeste particulièrement dans la notion d'objectifs et de mise en oeuvre de politiques publiques. Selon le NPM, ces objectifs doivent être mesurables, voire quantifiés. Celles et ceux qui ont mené des analyses de politiques publiques savent bien que rares sont les cas où cette condition est remplie. Le caractère non-explicite de tels objectifs est souvent voulu politiquement. Le fait de leur complexité est souvent le résultat de négociations politiques entre toute une série d'intérêts divergents intervenant au niveau du processus politique. Le refus du politique de statuer des objectifs clairs ne peut pas être interdit. Le flou est souvent dû à un manque de connaissances des causes des problèmes traités. Dans tous les secteurs où il s'avère

difficile, voire impossible, d'identifier un objectif quantifiable clair, le NPM soit est voué à l'échec soit doit, par exemple, se substituer au processus intimement politique de la formulation des programmes. La conséquence en serait une véritable tyrannie des managers. • A ceci s'ajoute le risque de la tyrannie des indicateurs: plus un produit est simple, plus il est quantifiable. Les produits complexes, de plus en plus nécessaires pour pallier à des problèmes complexes, prennent beaucoup de temps, nécessitent de longues procédures et des négociations avec les différents partenaires; ils échappent à une simple démarche de quantification. De plus, l'efficience n'a guère à faire avec l'efficacité: une administration peut produire des milliers de produits sans que le monde change et que les problèmes visés disparaissent. Ce constat met en évidence deux risques du NPM que l'on a d'ailleurs déjà pu observer lors de procédures de réforme d'administrations publiques: premièrement, une dévalorisation des produits complexes et une démotivation du personnel et de l'agence à les affronter (cela ne rapporte pas de "points"); deuxièmement, le risque de "produire des produits pour produire des produits", et non pas pour résoudre des problèmes. On court après des produits simples et quantifiables pour justifier le budget, tout en perdant de vue