Organisation Des Services De L'Etat

t distinguer une administration consultative et une administration de contrôle composées d’organismes très divers, chargés d’assister et de contrôler le gouvernement ainsi que les services administratifs.

§ 1. Les autorités centrales

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La Constitution de 1958 a organisé une répartition des compétences entre le chef de l’Etat et le Premier ministre. Quant aux ministres, leur compétence en ce domaine est essentiellement limitée à la bonne marche de leur ministère. Chacune de ces autorités est assistée par des collaborateurs et des services dont la mission est de préparer et d’exécuter les décisions.

A) Le Président de la République

Centre d’impulsion de la vie politique, le chef de l’État doit en revanche partager ses compétences administratives avec le Premier ministre. La pratique a pourtant fait évoluer le bicéphalisme administratif à l’avantage du Président. 1) Les compétences administratives du Président On retiendra que ses attributions administratives ne se limitent évidemment pas à des «tâches d’exécution» mais ont également une dimension politique, voire «politicienne». a) Les nominations aux emplois supérieurs de l’État L’article 13 de la Constitution confère au Président le soin de nommer aux emplois civils et militaires de l’état. Ces nominations qui interviennent en Conseil des ministres sont discrétionnaires ou obligatoires. Les nominations discrétionnaires de hauts fonctionnaires se font sur proposition du Premier ministre et avec l’accord du Président. Ceci implique qu’il y ait une concertation entre le Président et le gouvernement (en période de cohabitation, si le Président accepte le plus souvent les nominations, il conserve un droit de regard). Quant aux nominations obligatoires, elles concernent certains corps de la haute fonction publique (Conseil d’État, Cour des comptes, magistrats de l’ordre judiciaire, professeurs d’Université...). Cette compétence liée du Président marque ainsi l’importance et l’indépendance de ces corps. Par ailleurs, depuis la révision constitutionnelle de 2008, certaines nominations du président de la République sont soumises à l’accord des parlementaires (art. 13). Cette loi soumet à l'avis des commissions compétentes de chaque assemblée la nomination, par le Président de la République, des présidents des sociétés France Télévisions et Radio France et de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France. Cette procédure, qui permet aux commissions parlementaires d'exercer un droit de veto à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés, est conforme à l'article 13 de la Constitution eu égard à l'importance de ces emplois pour la garantie des droits et libertés et pour la vie économique et sociale de la Nation. b) La participation à l’exercice du pouvoir réglementaire

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En théorie, le Président n’exerce qu’à titre exceptionnel le pouvoir réglementaire qui relève de la compétence du Premier ministre en vertu de l’article 21 de la Constitution. Son intervention dans le domaine de l’exécutif n’est donc que ponctuelle. Il signe les décrets et les ordonnances délibérés en Conseil des ministres. L’examen de ces décrets est parfois imposé par un texte (par exemple, le décret de proclamation de l’état d’urgence est imposé par l’ordonnance du 15 avril 1960) mais, le plus souvent, c’est le Président qui décide de les inclure dans les délibérations. Dans cette deuxième hypothèse, le Président participe à l’exercice du pouvoir réglementaire dont le titulaire est le Premier ministre. Le chef de l’Etat peut ainsi s’accaparer des attributions qui relèvent en principe du Premier ministre Évidemment, en période de cohabitation, la signature du Président devient un instrument d’obstruction au gouvernement. Le Président signe également les ordonnances, actes réglementaires délibérés en Conseil des ministres, par lesquelles, sur habilitation du Parlement, le gouvernement peut agir dans le domaine de la loi pour une période et des objectifs déterminés (article 38 de la Constitution) sur les ordonnances. À l’épreuve de la cohabitation, la signature des ordonnances s’est révélée être un instrument de résistance du Président face au pouvoir d’action et de décision du gouvernement. Ainsi François Mitterrand a refusé sa signature à trois reprises au gouvernement Chirac de 1986 à 1988, notamment à propos du projet d’ordonnance organisant des privatisations d’entreprises (le 13 juillet 1986). La question s’est alors posée de savoir si le Président n’avait pas l’obligation de signer ces ordonnances. Un certain nombre d’éléments semblent indiquer qu’il s’agit d’une compétence discrétionnaire du chef de l’Etat. D’une part, sa signature n’est soumise à aucun délai. D’autre part, l’article 38 de la Constitution indique clairement :(« Le gouvernement peut...») que le recours aux ordonnances est une possibilité offerte au gouvernement et n’a aucun caractère contraignant. Le Président n’est donc pas constitutionnellement contraint de signer les ordonnances. 2) Les services et organismes de la présidence Nés de la pratique, les services de la présidence sont à la disposition du Président qui les organise librement. Le rôle prééminent du chef de l’État sous la Cinquième République explique en partie l’explosion des effectifs des différents services on recense environ 600 personnes dont plusieurs dizaines de collaborateurs personnels du Président. Le cabinet regroupe les plus proches collaborateurs du chef de l’État, ses hommes de confiance, il est donc nécessairement politisé. Il a pour mission d’organiser et de coordonner

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les activités politiques du Président (ses rapports avec les partis politiques, avec les personnalités de la majorité, ses déplacements en France ou à l’étranger...). Le secrétariat général est le rouage clé de l’organisation présidentielle. Il est à la fois une instance de conseil, de réflexion et d’exécution (avec les conseillers techniques et les chargés de mission) et l’instrument indispensable de coordination de l’activité de l’État (il gère les rapports de la présidence avec le gouvernement, prépare le Conseil des ministres, assure le suivi des activités des différents ministères...).Bien évidemment, cette coordination ne peut se faire qu’en collaboration avec les services du Premier ministre, notamment le Secrétaire général du gouvernement. Ceci explique qu’en période de cohabitation (avec un Premier ministre d’une tendance opposée à celle du Président) durant laquelle le centre de gravité du pouvoir exécutif se déplace vers Matignon, l’activité du secrétariat général soit moindre. L’état-major particulier a pour mission de conseiller le Président dans ses attributions constitutionnelles de chef des armées (art. 15 C) et sur les questions de défense nationale. Il est relayé par les conseils et les comités supérieurs de la défense nationale.

B) Le Premier ministre

II est la première autorité administrative: en effet, non seulement le gouvernement « dispose de l’administration» (art. 20 C) mais encore le Premier ministre dispose du pouvoir réglementaire de droit commun (art. 21 C). 1) Ses compétences administratives a) L’exercice du pouvoir réglementaire de droit commun Le Premier ministre est chargé de l’exécution des lois et exerce le pouvoir réglementaire (art. 21 C). À ce titre, il est le chef de l’administration. D’une part, il exerce le pouvoir réglementaire subordonné, ce qui veut dire qu’il prend les mesures nécessaires à l’exécution des lois : les décrets d’application, mesures d’une portée générale s’imposant à tous. D’autre part, il dispose d’un pouvoir réglementaire autonome (pour lequel il n’a pas à rattacher sa décision à un texte législatif). Cela signifie qu’il exerce seul ce pouvoir (avec le contreseing des ministres concernés) sous forme de décrets simples pris en Conseil d’Etat ou délibérés en Conseil des ministres. Il dispose d’autres attributions lui permettant d’être présent dans le processus d’élaboration des normes étatiques : il contresigne de nombreuses décisions présidentielles (art. 19 C), il a l’initiative des lois (art. 39 C)... Cela dit, le Premier ministre n’a pas l’exclusivité du pouvoir réglementaire.

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En effet, comme nous l’avons vu, le Président de la République signe les décrets réglementaires pris en Conseil des ministres. Il faut donc plutôt parler d’un pouvoir partagé entre le Premier ministre et le Président, d’autant que si la plupart des décrets émanent du Premier ministre, force est de constater qu’il ne lui est pas possible d’exercer son pouvoir réglementaire sur une question importante sans en référer au Président. De plus, ce dernier fixant l’ordre du jour du Conseil des ministres, il possède de ce fait, même en période de cohabitation, un moyen d’aborder les projets de décrets qui sont alors considérés comme «délibérés en Conseil des ministres» et doivent donc être revêtus de sa signature. Il faut donc relativiser l’importance du pouvoir réglementaire du Premier ministre. b) Le Premier ministre, centre d’impulsion du gouvernement Selon l’article 21 de la Constitution, «le Premier ministre dirige l’action du gouvernement».