Les pouvoirs du chef de l'Etat sous la 5ème République

Dissertation : L’étendue des pouvoirs du Président de la République

Introduction

Dans son discours prononcé le 27 août 1958 devant le Conseil d’Etat, M. Debré qualifiait le président de la République de « clef de voûte du système ». Le chef de l’Etat occupe en effet une place centrale dans les institutions de la Vème République. Néanmoins, cette vision du chef de l’Etat n’est pas forcément celle attribuée au Général de Gaulle ou encore celle des Parlementaires. En effet sur plusieurs articles de la Constitution, la question de l’interprétation est une notion importante pour mieux comprendre la nature de la Vème République. C’est en effet le cas pour l’étendue des pouvoirs du président de la République.

Effectivement, la constitution de 1958 est la première à définir les compétences du président de la République. Aux termes de l’article 5 de la Constitution, qui figure en tête du titre II, « Le président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics, ainsi que la continuité de l’Etat. Il est garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité du territoire, et du respect des traités ». Cet article 5 de la Constitution énonce bien les missions générales du président de la République, et on retrouve dans ce présent article l’inspiration du Général de Gaulle et son célèbre discours de Bayeux dans lequel il explique qu’il faut restaurer le pouvoir d’Etat entendant restaurer le pouvoir exécutif à travers le président de la République. Cet article 5 inscrit dans le texte constitutionnel toute la puissance du chef de l’Etat conçut par le Général de Gaulle. A l’exception d’un petit nombre d’articles modifiés en 1962, 1995 ou 2008, l’ensemble du titre II a été rédigé en 1958, c’est-à-dire à une époque où le Chef de l’Etat devait être élu des notables et où l’on pouvait penser que, au moins après le départ du Général de Gaulle, le principal dépositaire de la confiance populaire serait le Premier ministre, chef de la majorité parlementaire. L’année 1962 a marqué un tournant capital dans l’évolution du régime, non seulement à cause de la réforme du mode d’élection du chef de l’Etat, mais aussi parce que les élections législatives qui ont suivi cette réforme ont abouti à l’installation d’une majorité parlementaires qui avait fait campagne en s’engageant à soutenir inconditionnellement le président. Politiquement le chef de l’Etat pèse donc beaucoup plus lourd que le Premier ministre et c’est pourquoi, dès lors, on a parlé de « présidentialisation du régime », terme marquant bien l’étendue des pouvoirs du président de la République dans l’ensemble de la fonction exécutive.

Par le mot pouvoir, on entend ici la qualité ou l’aptitude d’une autorité à exercer certaines compétences. Pouvoir étant synonyme de compétences : il n’y a pas de pouvoir sans compétences.

Etant donné que la question de la vision choisie dans la lecture de la Constitution amène une différente compréhension de cette dernière, on trouve forcément des problématiques entre la théorie et la pratique de certains articles et donc de limites à leurs sujets, notamment sur des sujets porteurs d’interprétations comme celui sur l’étendue des pouvoirs du président de la République.

Au regard des éléments sus-évoqués, il convient alors de s’interroger dans quelles sont les pouvoirs que la Constitution octroie au président de la Républiques et quelles en sont les limites, parfois négligeable, posées ?

En ce sens il semble opportun d’analyser quelle définition originale la Constitution donne au rôle du président de la République lorsque les conditions politiques sont réunies (coïncidence de la majorité présidentielle et majorité de l’Assemblée), le gouvernement est en situation de subordination du fait du rôle prédominant du président de la République (I) avant de s’attarder sur les limites de cette présidence forte qui l’affaiblissent sans pour autant la rendre inerte(II).

1. Une définition constitutionnelle originale du rôle du président de la République

L’article 5 de la Constitution définit les missions du président de la République en tant que garant de la Démocratie (A). Mais, depuis 1962, l’élection du chef de l’Etat au suffrage universel direct confère à celui-ci une légitimité tellement forte que l’on a pu parler d’une « présidentialisation » du régime (B).

1. Le Président de la République : garant de la Démocratie

La garantie de la Démocratie s’opère de deux façons, d’une part par les missions du président de la République, d’autre part par les pouvoirs qui sont entre ses mains.

A la lecture de l’article 5 de la Constitution, deux missions du président de la République se présentent : celle de garant de la Constitution en premier lieu et celle d’arbitre en second lieu.  

Cette première mission a moins d’importance aujourd’hui qu’on ne l’avait initialement prévu, en raison du développement du rôle joué par le Conseil constitutionnel. Mais bien que le président de la République ne soit pas lui-même juge constitutionnel, il participe à l’organisation et au fonctionnement de la justice constitutionnelle, surtout par le moyen que M. Debré appelle le pouvoir de sollicitation (nomination du président du Conseil constitutionnel et de trois membres de cet organisme et la saisine du Conseil constitutionnel dans le cadre de l’article 61 alinéa 2 ou de l’article 54 de la Constitution). De plus, pour les questions ne relevant pas de la compétence du Conseil constitutionnel, le président peut être amené à interpréter lui-même la Constitution. Ces interprétations s’imposent en fait aux autres pouvoirs publics et elles constituent des précédents. Ce pouvoir d’interprétation est renforcé par d’autres articles de la Constitution tel que l’article 11 qui définit le pouvoir de recours au referendum.
La seconde mission, celle d’arbitre, est une idée que l’on retrouve dans le discours de Bayeux car elle en est l’axe majeur. Cette idée se retrouve dans l’article 5 de la Constitution, le président est le garant des grands intérêts nationaux. Cette mission souligne la spécificité du rôle du président. La neutralité de principe du chef de l’Etat lui donne un important pouvoir d’intermédiation. Il a des responsabilités en matière de défense nationale et de politique étrangère parce que, dans ces deux domaines, les intérêts supérieurs de la Nation sont en jeu. Il peut alors, en période de crise, apparaître en période de crise comme l’arbitre permettant de résoudre certains conflits. En cas de carence dans le fonctionnement normal des organes constitutionnels de direction, il peut être alors amené à jouer un rôle plus actif. Il en va ainsi de l’exercice éventuel d’une prérogative devenue alors effective, de désignation du chef de Gouvernement (pouvoir de nomination du Premier ministre) ou de dissolution (article 12 de la Constitution).

Pour assurer une plus grande autonomie du président de la République vis-à-vis du Premier ministre et du gouvernement afin qu’il puisse assurer à bien son rôle d’arbitre, la Constitution de 1958 (article 19) dispense certains pouvoirs présidentiels du contreseing ministériel, c’est ce qu’on appelle les pouvoirs propres du président de la République. Un pouvoir propre ne peut pas être contrôlé par une juridiction, le conseil d’Etat, le 2 mars 1962 dans l’arrêt « Rubin de Servens » considère que les pouvoirs propres du PDR constituent des actes de gouvernements. Le pouvoir le plus important est le pouvoir de nomination du Premier ministre, ce pouvoir assure au chef de l’Etat une prééminence au sein de l’exécutif. Ce pouvoir de nommer le Premier ministre s’accompagne d’un autre pouvoir qui est complémentaire à celui-ci et qui correspond au droit de révoquer le Premier ministre. Le président de la République a le droit de révoquer le 1er ministre. Là il s’agit d’une interprétation de la constitution partagée par l’ensemble des présidents.  De plus une importante innovation de la Vème République se trouve dans la possibilité pour le président de la République de soumettre au référendum populaire certains projets de loi portant sur des domaines prévus par le texte constitutionnel. Autre innovation de cette Vème République consiste pour le droit de dissolution (prérogative traditionnelle du chef de l’Etat) dans la liberté de décision du président de la République (article 12 de la Constitution). De plus, en cas de péril national et en vertu de l’article 16 de la Constitution, le président de la République acquiert des pouvoirs exceptionnels lui permettant de suspendre provisoirement le fonctionnement régulier des pouvoirs publics et de devenir alors un législateur exceptionnel.

La réforme de 1962 qui conduit à l’élection du président au suffrage universel direct ne s’accompagne d’aucun changement dans la définition des pouvoirs du chef de l’Etat mais fait de lui non plus un président au-dessus des partis mais un chef de majorité

1. L’affirmation de la prépondérance présidentielle

La prépondérance présidentielle résulte des sources d’un pouvoir fort d’autant plus affirmée par une « présidentialisation » du régime.

Historiquement, cette prépondérance présidentielle résulte de la Constitution gaullienne, et notamment de l’élection du président de la République au suffrage universel direct et du phénomène majoritaire. Cette prépondérance se manifesta en premier lieu par la subordination du gouvernement envers le président de la République. D’après le texte de la Constitution ainsi qu’il a été sus-évoqué, le président de la République nomme le Premier ministre et les membres du gouvernement. En août 1958, devant le Comité consultatif le Général de Gaulle avait donné des assurances sur ce point. Mais en pratique, comme la majorité parlementaire n’avait pas d’existence politique propre, le Premier ministre ne pouvait évidemment pas s’appuyer sur elle pour résister au président. Il suffisait donc que le Général de Gaulle manifestât la volonté de changer de gouvernement pour que le Premier ministre se considérât comme tenu de lui remettre sa démission. C’est ce qui se produisit en avril 1962, lorsque le gouvernement Pompidou succéda au gouvernement Debré.
Cet ascendant présidentiel se manifesta ensuite par le fait que le chef de l’Etat s’octroyait un « domaine réservé » qui comprenait les affaires étrangères, la défense nationale et politique algérienne. Cet expression de « domaine réservé » a été utilisé afin de fixer les limites du contrôle parlementaire par J. Chaban-Delmas, président de l’Assemblée Nationale. C’est ainsi qu’au cours d’une conférence de presse, le 31 janvier 1964, de Gaulle affirma que le président était seul « à détenir et à déléguer l’autorité de l’Etat ». Cette prépondérance présidentielle est, de plus, appuyée par une « présidentialisation » du régime.
La « présidentialisation » du régime réduit considérablement la portée de la distinction entre les pouvoirs propres du président de la République et les pouvoirs qu’il partage avec le Premier ministre. En effet, le gouvernement est chargé de mettre en œuvre les orientations décidées par le chef de l’Etat. Aussi longtemps qu’il y a concordance entre la majorité présidentielle et la majorité parlementaire (phénomène majoritaire), il est pratiquement impossible pour un Premier ministre de refuser sa signature au président, à moins qu’il ne lui présente en même temps sa démission. L’influence du président est alors sans commune mesure avec l’étendue de ses pouvoirs propres.