Commission européenne et gouvernance budgétaire française

Dissertation

(Commission européenne et gouvernance budgétaire française)

Le traité de Maastricht a été institué le 7 février 1992, et est entré en vigueur le 1er novembre 1993. Il prévoyait, pour les Etats souhaitant participer à l’activité de la monnaie unique, le respect des « critères de convergences » qui stipulent une zone à ne pas dépasser. Il prévoit une stabilité des prix avec un taux d’inflation des Etats membres à ne pas dépasser ; une situation des finances particulière (un déficit public annuel qui doit être inférieur à 3% du PIB, une dette publique inférieur à 60% du PIB) ; une contrainte de stabilité du taux de change et une contrainte d’alignement des taux d’intérêt. Depuis l’entrée en vigueur de ces critères, la France a enregistré entre 1998 et 2002 et entre 2005 et 2008, la France a enregistré un déficit public inférieur à 3%. En ce qui concerne la dette publique, elle est devenue supérieur à plus de 60% du PIB depuis 2003. Pourtant, les gouvernements européens ont adoptés en juin 1997 le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) qui consiste à suivre de manière préventive et corrective les écarts budgétaires des Etats membres.

C’est uniquement le 27 avril 2009 que la proposition de la Commission Européenne de placer la France sous procédure pour déficit excessif sera validée. Les Etats de l’Union Européenne ont accordés jusqu’en 2012 à la France de réduire son déficit public sous la barre des 3% du PIB. Le 2 décembre 2009, une nouvelle recommandation du Conseil de l’Union Européenne a accordé un délai supplémentaire à la France de un an. Cependant, suite au Programme de stabilité remis en 2010, le Conseil avait estimé que la France agissait conformément à ses recommandations, et la procédure pour déficit excessif a été mise en sommeil. La France s’est donc libéré du volet correctif du Pacte de solidarité et de croissance, qui consistait à renforcer les sanctions en cas de déficits excessifs, mais reste tout de même liée par son engagement de réduction du déficit budgétaire pour l’année 2013. Au printemps 2013, elle obtient de nouveau un délai supplémentaire de deux ans afin d’obtenir un déficit qui soit conforme aux normes que lui impose la Commission Européenne.

A ce jour, le gouvernement français n’est toujours pas parvenu à satisfaire à ses engagements, et dans le projet de loi de finances pour 2015, l’objectif est une fois de plus reporté en 2017. La France est contradictoire dans ses propos ; c’est elle qui a promues les nombreuses dispositions visant à assurer la cohésion européenne, et pourtant elle n’assure pas les contraintes communautaires qui pèsent sur sa politique, dû aux objectifs budgétaires qu’elles ne respectent pas. On vient alors à se demander si la Commission Européenne a-t-elle suffisamment d’autorité face à la gouvernance budgétaire française ?

La Commission européenne dispose de mécanisme de contrôle opérants du budget français (I), cependant certaines de ses dispositions sont contre-productives et inefficaces (II).

1. Les mécanismes de contrôle opérants de la Commission Européenne

Plusieurs réformes ont été introduites afin d’assurer une cohésion budgétaire entre les pays, avec notamment la réforme des « Six Pack » (A), ainsi que l’introduction en juin 1997 du Pacte de stabilité et de croissance (B).

1. L’application du Pacte de stabilité et de croissance

A l’origine, le traité de Maastricht prévoit une procédure de contrôle de la situation budgétaire des pays membres de l’Union Européenne. C’est la création d’une logique d’harmonisation des politiques économiques nécessaire au fonctionnement d’un marché unique, ce qui induit nécessairement le passage à une monnaie unique, ainsi que les interactions qui en découlent naturellement. A la base, cette idée d’un pacte de stabilité budgétaire fut avancée par l’Allemagne en 1995, mais ce sera finalement en juin 1997 qu’il sera adopté. Il est destiné à dissuader les Etats de mener des politiques budgétaires impliquant des déficits d’une envergure trop importante. Ce pacte est constitué de deux règlements qui viennent préciser l’objectif de stabilité budgétaire. D’une part, les Etats membres s’engagent dans un programme budgétaire de stabilité, consistant à moyen terme sur l’équilibre ou l’excédent budgétaire. Ce souhait de transition vers l’équilibre budgétaire passe par l’adoption de programmes budgétaires qui sont examinés par le Conseil, qui pourra ensuite adressé des recommandations aux Etats membres.

D’autre part, les règlements et la résolution viennent définir les déficits excessifs ainsi que les sanctions éventuelles. Les critères sont les mêmes que pour l’adhésion à la monnaie unique des Etats membres, à savoir ne pas avoir un déficit public supérieur à 3% du PIB et un endettement public supérieur à 60% du PIB. Les déficits publics des Etats réunissent les déficits du gouvernement central, mais également ceux des administrations locales ainsi que les administrations de sécurité sociale. Cependant, il existe deux exceptions qui permettent aux Etats de ne pas être sanctionnés lorsqu’il y a dépassement des seuils : dans le premier cas, si le pays connaît une récession grave (lorsqu’il est confronté à une forte baisse de son taux de pourcentage de son PIB), le deuxième cas est celui ou l’Etat est confronté à une circonstance inhabituelle indépendante de sa volonté. Hormis ces deux exceptions, en cas de déficits excessifs, la Commission Européenne adresse des recommandations à l’Etat défaillant, et s’il ne les respecte, cela peut engendrer des sanctions.

Le pacte de stabilité et de croissance conduit à privilégier la politique monétaire dans la régulation conjoncturelle. Cependant, face à la récession et au risque déflationniste, la politique monétaire est peu efficace. Une évolution du pacte pourrait redonner des marges de manœuvres à la politique budgétaire. Il faudrait adapter la règle des finances publique par rapport aux nouveaux objectifs. C’est pourquoi la Commission a décidé de rebondir et d’instaurer de nouveaux principes avec notamment l’introduction de la réforme des « Six Pack ».

1. Les principales réformes introduites par les « Six Pack »

En 2010, la Commission Européenne établit le constat que les instruments existants ne sont d’aucune utilité car ils n’ont pas permis de résoudre de manière satisfaisante l’endettement public et les déséquilibres macroéconomiques. Cette dernière a donc proposé de nouveaux règlements dits « Six-Pack », visant à renforcer la discipline budgétaire et à agrandir la surveillance des politiques économiques des Etats. Trois types de règlements ont été adoptés afin de réformer le Pacte de stabilité et de croissance :

• Le volet dette : les pays qui ont une dette dépassant les 60% de leur PIB feront l’objet d’une procédure de déficit excessif, c’est-à-dire qu’ils devront réduire d’1/20ème par an l’écart entre leur taux d’endettement et la valeur de référence de 60%.
• Le volet déséquilibre macroéconomiques : en cas de situation de déséquilibre, un système d’alerte permettra d’entamer une procédure déséquilibre excessif qui entraînera à des sanctions prises à l’encontre des Etats concernés.
• Le volet budgétaire : si les pays qui sont en procédure de déficit excessif (PDE) ne respectent pas les recommandations que le Conseil leur impose, celui pourra, après recommandation de la commission européenne leur adresser des sanctions, sauf si la majorité des Etats qualifiée s’y oppose : c’est ce qu’on appelle « la majorité inversée ».

Au sein de ce volet budgétaire se trouve deux types de volets historiques du Pacte de stabilité qui ont été réformés et qui sont :

• Le volet correctif, qui a été modifié afin de renforcer les sanctions en cas de déficits excessifs (l’amende est devenue la sanction de principe)
• Le volet préventif, modifié afin d’introduire un mécanisme d’incitation de sanction en cas de non-respect de l’objectif budgétaire, mais aussi dans le but d’approfondir la surveillance des budgets des Etats membres. Cette réforme a également réinstauré la notion de « déficit structurel », c’est-à-dire le contrôle de l’équilibre budgétaire concernant les dépenses prévisibles. Désormais, afin de pouvoir obtenir leurs prévisions structurelles, les Etats doivent compenser toute réduction des recettes publiques par des réductions de dépenses ou alors par une augmentation d’autres recettes. Il s’agit d’éviter une trop forte accumulation des dépenses non financées, et par conséquent une accumulation de dette publique. Ce contrôle a été mis au cœur des dispositions du Traité de stabilité entré en vigueur le 1er janvier 2013. La France l’a ratifié, ce qui inclut qu’elle s’engage à introduire dans son droit interne une règle de contrôle du solde « structurel » public.

Autre texte entrée en vigueur le 13 mai 2013, le « Two Pack », relatif au contrôle budgétaire vise à encadrer encore d’avantage le processus d’élaboration des budgets nationaux. A titre d’exemple, l’une de ses mesures phares est l’obligation des Etats de communiquer à la Commission européenne leur projet de loi de finances avant le 15 octobre de chaque année. Celle-ci décidera ensuite si elle l’adopte avant la fin novembre, ou si elle estime que le plan présente un « manquement particulièrement grave », ou elle pourra alors demander la révision dans un délai de trois semaines maximum. Le gouvernement français se sait en difficulté, il va tout faire pour que la Commission ne rejette pas son plan budgétaire. Force est de constater que ces nouvelles réformes des « Six Pack » sont une véritable source de renforcement des pouvoirs de la Commission européenne, et redonne une crédibilité au Pacte de croissance et de stabilité. Cependant, certaines dispositions mise en place par la Commission européenne n’arrivent pas à trouver leur place, ce qui rend les décisions de celle-ci vulnérable, comme par exemple dans le domaine des sanctions.