Le gouvernement, le parlement et la loi

“La Ve République a multiplié les garanties capables d'assurer l'autorité et la stabilité de l'exécutif. Mais elle n'a pu le faire qu'en réduisant à l'excès le rôle du Parlement.” déclara le président de la République François Mitterrand le 30 novembre 1992 dans une lettre adressée aux présidents des assemblées et du Conseil Constitutionnel.

Conscient de l’instabilité provoqué par le régime d’Assemblé rencontrer sous la IIIè et IVè République, le constituant de 1958 a marqué sa volonté d’affermir le pouvoir de l'exécutif pour ne pas à souffrir de la même précarité que les gouvernements précédents. François Mitterrand dans cette lettre met en avant que ce renforcement du pouvoir exécutif n’a pu se faire qu’au détriment du législatif. Sous la Vè République un nouveau déséquilibre des pouvoirs apparaît alors, cette fois ci en défaveur du Parlement - soit de l’Assemblée nationale et du Sénat réunis.

La rationalisation de ce dernier a amoindris ses fonctions principales que sont le contrôle du gouvernement et surtout la procédure législative. L’article 24 de Constitution du 4 août 1958 prévoit que “Le Parlement vote la loi” et vient remplacer l’article 13 de la Constitution du 27 octobre 1946 qui disposait que “Le Parlement vote seul la loi” cette distinction confirmant le désir de rationalisation. Le Parlement a toujours ,et aujourd'hui encore, représenté le pouvoir législatif définit comme le pouvoir de faire la loi, de légiférer. La loi elle même est défini au sens formel comme une règle de droit adopté par le Parlement. On remarque alors que les définitions nous amènent nécessairement à considérer la loi et le Parlement comme deux entités indissociable. Cependant, sous la Vè République, le pouvoir de légiférer est aussi conféré à l’organe exécutif. Le gouvernement a pris une place considérable dans la procédure législative, place confié par la Constitution elle même mais aussi par la naissance du fait majoritaire en 1962.

Cette prééminence de l'exécutif et ce déséquilibre institutionnels conduit à se questionner sur le fait de savoir si le Parlement tient ,réellement encore, les reines de la procédure législative. L’élaboration de la loi se concrétise par une étroite collaboration de l'exécutif et du législatif qui s'effectue néanmoins par le biais du “parlementarisme rationalisé” (I) avec une certaine maîtrise par le gouvernement de certains temps de l’élaboration (II).

Une collaboration législative marquée par un “parlementarisme rationalisé”

L'extension du domaine de la loi apparaît maintenant être en faveur de l'exécutif (A) tout comme l'initiative de cette dernière (B).

L’extension du domaine de la loi en faveur de l'exécutif

La Constitution de 1958 fait émerger un nouveau point de vue jusque là inconcevable pour les République précédente : l’encadrement de la loi. L’article 34 de la Constitution va venir fixer, déterminer les domaines de la loi, et de facto limiter l’intervention du Parlement. De plus, au regard de l’article 37 de ladite Constitution, la loi apparaît comme un domaine limitative “Les matières autres que celles qui sont du domaine de la loi ont un caractère réglementaire.”

On confère alors, la compétence d’attribution au pouvoir législatif et celle de droit commun à l'exécutif.

Mais l’article 37 va aussi consacré le pouvoir réglementaire autonome c’est à dire que les règlements ne sont plus vu comme les outils annexes nécessaire à l’application d’une loi mais comme de réel moyen pour le gouvernement d’appliquer son programme de manière autonome dans des domaines qui tiennent pas de la loi. Les règlement du gouvernement par leur caractère indépendant et autonome viennent alors concurrencer le législateur. Et cette concurrence est aussi présente par la possibilité du gouvernement à légiférer par ordonnance. L'article 38 de la Constitution donne au Parlement la possibilité d’autoriser le gouvernement à édicter des normes dans la sphère même de la loi, on parle alors d’ordonnance. Ces dernières se sont multipliées sous la Vè République a t elle point que pour l’auteur Pierre Montalivet dans “L’inflation des ordonnances” (2017) elles sont devenus “le principal mode de législation” à un certains moments et on a même parlé de 200 à 2010 de la “décennie des ordonnances”.

Bien que le domaine de l’article 34 accompagné par d’autre articles de la constitution mettent en avant le fait que le législateur bénéfice au fond d’une très grande marge de manoeuvre, cette présence tend à reculer. Toutes ces méthodes dont dispose le Gouvernement, lui permet de grappiller de la place dans la procédure législatif et sa prépondérance est claire quand on analyse la phase de l’initiative de la loi (B) .

La prépondérance du gouvernement dans l’initiative de la loi

L’article 39 alinéa 1er de la Constitution dispose que “L'initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement.”.

L'initiative des lois est donc partagé entre le Premier ministres qui peut déposer des projet de loi et les parlementaires qui individuellement peuvent présenter des propositions de loi. Pourtant ce partage est encore une fois marqué par un déséquilibre en faveur du Premier ministre et donc de l'exécutif. La doctrine estime que près de 90% des lois sont à l’origine des projets.

Sur le site de l’Assemblée nationales les statistiques énoncent que lors de la session 2019-2020 le nombre de projets de loi adoptés étaient de 23 alors que le nombre de proposition de lois adoptés n’étaient que de 7. Les projets de loi ont souvent plus de chances d’aboutir que les propositions car leur élaborations répond à des consignes précises et surtout ils sont soumis à l’avis obligatoire du Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat va jouer un rôle essentiel pour la qualité du projet, il procède à un nettoyage du texte afin de vérifier sa conformité mais aussi de le rendre, plus claire, plus lisible lui assurant ainsi plus de chance de d’être adopté. Depuis 2008, les propositions peuvent bénéficier de cette avis du Conseil d’Etat mais il n’est pas obligatoire et est très peu utilisé. La propositions suit une élaboration plus simple répondant a moins de formalisme, elles sont alors moins abouti et leur adoption en pâtit. De plus, les chiffres cité plus haut sont a manipuler avec une certaine précautions. En effet, depuis l'avènement du fait majoritaire en 1962, il est clairement établis que les propositions émanant du Parlement peuvent avoir été commandée par l'exécutif. La majorité Parlementaire de la même couleur politique que le gouvernement dépose une proposition de loi sur demande du gouvernement que ce soit pour des enjeux juridique (rapidité) ou politique. Et l'omniprésente gouvernementale est aussi visible lors de la discussion législative. (II)

La maîtrise gouvernementale du temps de la discussion législative

Le gouvernement dispose d'attributs lui permet de renforcer sa domination (A’) mais le Parlement ne demeure pas moins le rouage essentiel du dispositif démocratique (B’).

A’. Des attributions renforçant la domination du gouvernement

Les constituants de 1958 ont dotés le gouvernement de mécanismes juridiques pour qu’il puisse faire progresser seulement les textes qu’il souhaite. Avant, la discussion pour qu’un projet ou une propositions sont adoptés elle doit être débattu et pour cela son inscription à l’ordre du jour est primordiale. Le gouvernement en vertu de l’article 48 de la Constitution avait la maîtrise quasi totale sur l’ordre du jours des Assemblées lui permettant ainsi de décider de l’ordre de priorité des textes. Il est logique que le gouvernement fasse passer en premier ses propres projet de loi ou alors les propositions qui était à son avantage voir même indirectement commander a lui même. Les autres propositions étant quand à elles simplement retardé dans leur passage voir même laissé au oubliette. La réforme de 2008 toujours dans l’idée de rééquilibrer la balance des institutions avec l’ordre du jour partagé. Cette méthode permet aux assemblées de décider deux semaines de séance sur quatres de l'inscription des textes qui lui seront soumis. Mais la détermination du gouvernement ne serais s'arrêter là, il dispose d’outils précieux dont l'un a notamment fait polémique