Les différentes catégories de loi de finances

Les différentes catégories de loi de finances

Il est fait mention de ces différentes catégories de loi dès l’article 1er de la LOLF qui précise que « Ont le caractère de lois de finances :

- la loi de finances de l’année et la loi de finances rectificative ;

- la loi de règlement ;

- les lois prévues à l’article 45 (c'est-à-dire les lois de finances spéciales) ».

On peut ajouter à ces trois catégories une dernière catégorie : les lois de programmation des finances publiques.

A. La loi de finances de l’année et la loi de finances rectificative

Il s’agit de deux catégories différentes mais qui vont être rapprochées dès lors que, conformément à l’article 35 de la LOLF, « les lois de finances rectificatives sont présentées en partie ou en totalité dans les mêmes formes que la loi de finances de l’année ».

1) La loi de finances de l’année, ou loi de finances initiale

Premièrement, l’objet de ces lois de finances de l’année consiste précisément en un acte de prévision et d’autorisation. La loi de finances de l’année est donc un acte d’autorisation de percevoir les ressources, et d’engager les dépenses ; c’est ici le principe de consentement à l’impôt qu’il faut élargir au profit du principe d’autorisation. La loi de finances est également un acte de prévision puisque les ressources, comme les dépenses, ne seront que prévisionnelles. Au moment où la loi de finances de l’année est élaborée, l’Etat ne sait absolument pas combien il va percevoir au titre de l’impôt.

Deuxièmement, concernant le délai d’adoption de la loi de finances de l’année, ces lois de finances initiales doivent impérativement être adoptées avant le 1er janvier de l’année concernée (l’année N), c'est-à-dire à la fin de l’année N-1.

Troisièmement, la difficulté principale réside dans le fait qu’elles soient adoptées au terme de l’année N-1 : cela veut dire qu’au cours de l’année d’exécution (l’année N), des évènements politiques ou économiques vont intervenir et vont modifier plus ou moins les données économiques ou les données politiques qui ont initialement gouverné l’évaluation de la loi de finances de l’année. Il faut donc nécessairement prévoir des instruments destinés à modifier la loi de finances initiale. C’est l’objet même des lois de finances rectificatives.

2) Les lois de finances rectificatives

Elles sont également appelées « collectifs budgétaires ». Les lois de finances rectificatives répondent à une double fonction : une fonction de modification de l’autorisation initiale, une fonction de ratification, et enfin une fonction de politique économique et budgétaire.

a. Une fonction modification de l’autorisation initiale

Cette fonction résulte directement de l’article 35 de la LOLF qui précise que « seules les lois de finances rectificatives peuvent, en cours d’année, modifier les dispositions de la loi de finances de l’année ». On ne peut modifier les lois de finances de l’année par un autre moyen.

b. Une fonction de ratification

Plus précisément, il s’agit ici d’une autorisation rétroactive des modifications de la loi de finances de l’année réalisée par voie réglementaire. Pour que ces décrets soient valides, il faut qu’ils soient ratifiés par une loi de finances. Cela s’applique principalement aux décrets d’avance, aux décrets de rémunération des services rendus par l’Etat et enfin, aux décrets de dépassement de crédit.

c. Une fonction de politique économique et budgétaire

Il s’agit ici d’adapter, de faire évoluer la loi de finances de l’année, compte tenu de l’évolution politique ou économique de l’Etat. Le changement politique concerne principalement les changements de Gouvernement, ou les changements de programme politique. Le changement économique concerne l’évolution macro-économique, et donc les éventuelles crises économiques.

d. Le délai de rectification d’une loi de finances rectificative

Le Parlement peut adopter autant de lois de finances rectificatives qu’il le désire. Dans la pratique, on en trouve généralement deux : la première intervenant au printemps de l’année d’exécution ; la deuxième intervenant début décembre, et faisant office d’instrument de ratification rétroactive.

B. La loi de règlement des comptes

Cette loi de règlement des comptes vient clôturer l’exercice budgétaire, c'est-à-dire qu’elle intervient en mi-décembre de l’année d’exécution. On y retrouve ici une fonction de ratification, et surtout une fonction de constat et d’approbation de l’exécution budgétaire.

1) Une fonction de constat et d’approbation

Cette double fonction résulte de l’article 37 de la LOLF qui précise trois éléments successifs : en premier lieu, cette loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget, ainsi que le solde budgétaire qui s’y rapporte ; en second lieu, cette loi de règlement vient arrêter le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie, ainsi que le solde de trésorerie qui s’y rapporte ; en troisième lieu, il est dit que « la loi de règlement approuve les comptes de résultat de l’exercice ».

2) Une fonction de ratification rétroactive

On retrouve exactement la même fonction de ratification rétroactive que pour les lois de finances rétroactives.

3) Les lacunes de l’ordonnance organique de 1959 et la revalorisation de la loi de règlement des comptes sous la LOLF

a. Les lacunes de l’ordonnance organique de 1959

Ce qu’il faut savoir ici, c’est que l’ordonnance de 1959 consacrait déjà l’existence de ces lois de règlement. Dans la pratique, premièrement, le Parlement pouvait mettre plusieurs lois avant de les adopter, si bien que cette loi de règlement pouvait être adoptée au terme de l’année N+1. Deuxièmement, la fonction de contrôle de constat était totalement évacuée, au profit de la seule fonction de ratification rétroactive. En d’autres termes, elle ne servait à rien.

La LOLF est intervenue pour revaloriser cette loi de règlement et pour l’utiliser dans une finalité de rationalisation des finances publiques.

b. La loi de règlement et le renforcement du contrôle parlementaire

La loi de règlement devient donc ici un instrument essentiel du contrôle du Parlement en matière de gestion des finances publiques. Cela résulte de l’article 37-V de la LOLF qui précise que « La loi de règlement contribue à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’Etat ».

c. La loi de règlement et le chaînage vertueux

Il s’agit de situer la loi de règlement dans une logique fondée sur la vertu et le chaînage budgétaire. Cela résulte de l’article 41 de la LOLF qui précise « Le projet de loi de finances de l’année ne peut être mis en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur le projet de loi de règlement afférent à l’année qui précède celle de la discussion dudit projet de loi de finances ». En d’autres termes, il s’agit d’imposer à