Modulation Des Sanctions Fiscales Par Le Juge: Solution Françaises Conformes Au Droit Européen ?

de l’homme et du citoyen, elle se fonde sur l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, qui énonce que « toute personne à droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, publiquement et dans un délai raisonnable, par un tribunal indépendant et impartial, établi par la loi, qui décidera, soit des contestations sur ces droits et obligations de caractère civil, soit du bien fondé de toute accusation en matière pénale dirigée contre elle ».

S’agissant du pouvoir de modulation du juge, il faut tout d’abord savoir qu’en matière pénale, le juge répressif modifie les peines à l’intérieur des fourchettes énoncées par la loi. Le comportement et la personnalité du justiciable sont pris en compte, selon les principes de l’article 8 de la DDHC, et de l’article 6 de la CEDH. La question se pose également pour le juge de l’impôt. Nous verrons que la Cour de Cassation lui reconnait un tel pouvoir de modulation, alors que le Conseil d’Etat adopte une position contraire et refuse donc au juge tout pouvoir de modulation, tout comme le Conseil Constitutionnel. La CEDH quant a elle connait une position plus partagée.

L’intérêt du sujet ici est de démontrer que les solutions françaises, en matière de modulation des sanctions fiscales par le juge de l’impôt, sont parfois conformes aux décisions de la CEDH, mais ce n’est pas toujours le cas. Notamment la CEDH devrait bientôt trancher la question de savoir si une pénalité à taux fixe et unique est compatible avec l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales, notamment dans l’affaire Segame.

Il s’agira dans cette étude de savoir si les décisions en matière de sanctions fiscales, rendues par les juridictions nationales, relatives au pouvoir de modulation du juge de l’impôt, sont conformes au droit européen ?

Nous verrons que la jurisprudence française s’inscrit partiellement dans le sens de celle de la CEDH, puisque le Conseil d’Etat et le Conseil Constitutionnel adoptent la meme position que la cour européenne, alors que la Cour de Cassation s‘inscrit en contradiction. Cela n’empêche pourtant pas le Conseil d’Etat de faire évoluer sa jurisprudence et parfois même pour la Cour de Cassation de se ranger à l’avis initial de celui-ci. Néanmoins les solutions de la CEDH restent partagées vis-à-vis de cette question de modulation des sanctions fiscales par le juge de l’impôt.

Donc dans une première partie nous analyserons, la dualité de la répression fiscale (I), puis dans une seconde partie nous étudierons la possible unicité de cette répression (II).

I - La dualité de la répression fiscale:

Le pouvoir de modulation de la sanction fiscale par le juge de l’impôt est reconnu par les juridictions judiciaires, tandis que les juges administratifs, constitutionnels et européens adoptent une position contraire.

A) La constance de la cour de cassation en faveur de la modulation par le juge de l’impôt des sanctions fiscales, permise par la CEDH:

C’est par un arrêt de 1994 de la CEDH que la sanction fiscale à pu être érigée « d’accusation à caractère pénal », permettant à la jurisprudence de l’ordre judicaire de se développer en faveur du pouvoir de modulation des sanctions fiscales par le juge de l’impôt (1), or les solutions de la cour de cassation vont s’avérer contraires à celles de la CEDH (2).

1- La voie ouverte à la reconnaissance du pouvoir de modulation du juge par l’arrêt de la CEDH Bendenoun de 1994:

C’est par un arrêt du 8 juin 1976, Engel, que la CEDH retient 3 critères alternatifs pour définir de manière autonome la notion de matière pénale: tout d’abord la qualification juridique de l’infraction, ensuite la nature de l’infraction, puis la nature et le degré de la sanction. Elle estime que ces indices confèrent une « coloration pénale » et ouvrent l’applicabilité de l’article 6§1 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Dans son arrêt du 24 février 1994 Bendenoun, la CEDH va appliquer cette technique du faisceau d’indice et estimer que les sanctions fiscales qui participent de la matière pénale au sens large, constituent « des accusations à caractère pénal », ce qui permet leur entrée dans le champ d’application de l’article 6§1 de la CEDH. Elle ajoute aussi un quatrième critère à ceux retenus dans l’arrêt précédent, celui de « l’ampleur considérable de la sanction ». Dans cette affaire elle accordait donc aux contribuables a qui ont avait infligés des pénalités fiscales, la possibilité de pouvoir élever des protestations au cas ou les garanties juridictionnelles auxquelles ils pouvaient prétendre n’aurait pas été respectées. Elle ouvre donc la voie. En effet dans l’arrêt Ferreira du 29 avril 1997, la cour de cassation va en tirer les conséquences puisqu’elle reconnait un pouvoir de modulation des sanctions fiscales au juge de l’impôt. Elle juge que les dispositions de l’article 1840 N quater du CGI, « instituant une amende proportionnelle d’un montant invariable, automatiquement dû en cas de non paiement de la taxe différentielle sur les véhicules automobiles », sont contraires aux dispositions de l’article 6§1 de la CEDH. Elle considère donc qu’il est nécessaire pour le juge de l’impôt d’exercer des pouvoirs de pleines juridictions qui lui permettraient de moduler le taux de la sanction. Dans cet arrêt elle montre bien qu’elle sanctionne l’automaticité de la sanction fiscale punitive, par le pouvoir de modulation. Elle estime donc que le juge de l’impôt peut moduler les sanctions administratives selon le comportement du contribuable. Par la suite dans de nombreux arrêts la Cour de Cassation continuera d’admettre que le juge de l’impôt peut moduler les sanctions fiscales, notamment dans un arrêt du 27 février 2000, elle estimera, que la majoration qui est prévue par l’article 1728-3 du CGI est une sanction qui a la caractère d’une punition. Elle constate qu’un « système de majoration d’impôt ne se heurte pas à l’article 6 de la CEDH pour autant que le contribuable puisse saisir de toute décision ainsi prise à son encontre un tribunal offrant les garanties de ce texte ». S’inscrivant dans le même sens l’arrêt de la cour de cassation, chambre commerciale, du 14 juin 2000, ou encore Cour de cassation 22 Février 2000. Elle estime donc que le juge peut moduler une sanction administrative selon le comportement du contribuable. Par un arrêt plus récent, la chambre commerciale de la cour précise sa position, dans l’arrêt du 1 juillet 2003 Gallotte, ou elle rappelle le pouvoir de modulation du juge pour le taux des sanctions fiscales: elle confirme que le juge n’est pas tenu d’apprécier la proportionnalité de la sanction en l’absence de contestation sur ce point et donc que c’est au contribuable de fournir au juge les éléments d’appréciation pertinents selon les circonstances. Elle rappelle donc le fondement de la convention, du pouvoir d’appréciation et de modération du juge.

Nous allons voir que sa jurisprudence n’est pas conforme à celle da la CEDH.

2- La position de la cour de cassation contraire à la CEDH:

En effet par un arrêt du 12 juillet 2001, Ferrazini c. France, la Cour européenne des droits de l’homme estime « que la matière fiscale ressortit encore au noyau dur des prérogatives de la puissance publique, le caractère public du rapport entre le contribuable et la collectivité restant prédominant… elle estime que le contentieux fiscal échappe au champ des droits et obligations de caractère civil, en dépit des effets patrimoniaux qu’il a nécessairement quant a la situation des contribuables ». Revenant sur sa jurisprudence Bendenoun de 1994, elle juge que les impôts ne constituent pas des « contestations portant sur des droits et obligations à caractère civil » au sens de l’article 6§1. Elle exclue donc le contentieux fiscal du champ d’application de l’article 6§1, relatif au droit à un procès équitable. Donc la cour de cassation qui juge de manière constante que le juge de l’impôt en matière de sanctions fiscales détient un pouvoir de modulation sur celles-ci s’inscrit en non-conformité avec la solution de la CEDH. Plus tôt déjà, la Commission européenne des droits de l’homme dans un arrêt du 29 juin 1998, Taddéi c. France relatif à la modulation du taux des pénalités, avait considéré que les juridictions françaises disposaient du pouvoir d’annuler les pénalités prévues par l’article 1729 du CGI dans le cas ou elles estimaient que l’administration n’avait pas démontré l’absence de bonne foi. En effet dans cette affaire, Monsieur Taddéi avait saisit la Commission européenne car il estimait que les pénalités infligées pour mauvaise foi sont de sanctions pénales selon la jurisprudence « Bendenoun ». Pour lui ces pénalités ne subissent pas un contrôle suffisant selon l’article 6§1 de la CEDH. Or la commission considère que « la loi elle-même prévoit et permet d’assurer la proportionnalité de la sanction aux faits reprochés et aux circonstances de l’espèce. Le requérant a eu accès à un tribunal selon l’article 6§1, lequel le dispense d’une compétence suffisante pour statuer sur le bien fondé de l’accusation pénale dirigée contre lui ». Ici la Commission montre bien que la juridiction