Strat Acte Non Decisoire

i fait évoluer le contrôle des ces actes, mais cette fois dans le sens d’un renforcement du contrôle. Ainsi la jurisprudence « Ville Nouvelle Est » du 28 mai 1971 instaure un contrôle maximum par le biais d’un bilan coûts - avantages. Ou encore l’arrêt « Dame Lamotte » renforce le recours pour excès de pouvoir en élargissant les cas d’ouverture et de recevabilité de ce recours.

Il apparaît donc que le renforcement du contrôle des actes administratifs unilatéraux s’est progressivement imposé à l’Administration. Ce qui rend l’étude du contrôle des ces actes d’autant plus intéressante que la tendance au renforcement du contrôle s’inscrit dans une volonté générale d’améliorer les relations entre les administrés et l’administration, de mieux protéger l’administré et ses droits, comme l’illustre la loi du 12 avril 2000 sur les droits des citoyens dans leur relation avec l’administration par exemple.

Ce qui peut amener à se demander quels contrôles des actes administratifs unilatéraux ont été mis en place par la jurisprudence et le législateur afin d’éviter et d’éliminer tout risque d’erreur de l’administration ou de perte des libertés fondamentales des administrés.

Pour répondre à cette question, il apparaît significatif d’étayer la thèse selon laquelle les actes administratifs unilatéraux sont contrôlés à deux niveaux : d’une part, ces actes subissent le contrôle du représentant de l’Etat au niveau départemental, le préfet, dès lors que ces actes émanent des collectivités locales. Ce contrôle est cependant limité (I). D’autre part, les actes administratifs unilatéraux subissent un contrôle plus poussé, celui du juge, administratif voire judiciaire, afin d’apprécier leur légalité (II).

I) Le contrôle des actes administratifs des collectivités locales par le préfet : un contrôle limité

Depuis les lois du 2 mars et du 22 juillet 1982, le contrôle administratif des collectivités locales et de leurs actes par le préfet s’est allégé. Il est en effet possible de constater qu’après 1982, le préfet a perdu un certain nombre de pouvoirs d’approbation ou encore d’appréciation des actes des collectivités locales au profit de l’étendue d’un pouvoir préexistant, celui de la tutelle, administrative et technique (A). Cependant, malgré la limitation des pouvoirs du préfet en matière de contrôle administratif des actes des collectivités locales, une nouvelle procédure de contrôle est créée avec les lois de 1982, celle du déféré préfectoral, dont l’efficacité dans la pratique peut être mise en cause (B).

A) La tutelle : un pouvoir de contrôle du préfet en expansion ?

Les lois de 1982 maintiennent le pouvoir de tutelle du préfet, aussi bien en matière administrative – avec le pouvoir de substitution d’action – que technique.

Avec la loi du 2 mars 1982, le préfet, autorité de tutelle, perd un certain nombre de ses pouvoirs en matière de contrôle administratif des actes des collectivités locales. En effet, le préfet perd le pouvoir d’approbation des actes : il ne peut que les déférer au tribunal administratif. La règle de l’approbation préalable par le préfet des actes des collectivités locales est par ailleurs supprimée : ces actes sont donc exécutoires de plein droit. De plus, le préfet perd son pouvoir d’autorisation des actes. Si bien qu’à partir de 1982, le pouvoir de substitution d’action (ou tutelle) est le seul pouvoir du préfet en matière de contrôle des actes administratifs à subsister, et semble s’étendre à mesure que les compétences des autorités décentralisées s’élargissent. Ainsi en matière de police administrative, le préfet peut se substituer au maire ou au président du Conseil général après mise en demeure restée sans effets. Ou encore, en matière d’urbanisme, le préfet peut se substituer aux autorités communales pour l’établissement ou la modification de certains documents de planification, comme le plan local d’urbanisme d’une commune ou son schéma directeur par exemple. De plus, le préfet peut recourir à son pouvoir de substitution en matière budgétaire et financière. La seule hypothèse dans laquelle le pouvoir de substitution du préfet est supprimé est celle où le préfet ne peut se substituer au maire qui refuse ou omet d’accomplir un des actes prescrits par la loi.

Par ailleurs, avec la loi du 2 mars 1982, le contrôle indirect – technique – sur les collectivités locales est allégé. Ainsi, les actes types servant de références pour l’organisation des services des collectivités locales perdent leur caractère obligatoire : ils deviennent de simples modèles, proposés aux collectivités. De plus, les normes techniques figurant dans les actes types ne sont opposables aux collectivités locales que lorsqu’elles apparaissent dans une loi ou un décret d’application de lois, et qu’elles ont une portée générale. Par conséquent, les circulaires et arrêtés ne sont plus opposables aux collectivités locales. D’autres mesures instituées par la loi de 1982 allègent le contrôle indirect des collectivités locales par le représentant de l’Etat dans le département, telles que la subordination au respect de prescriptions et de conditions déterminées par la loi ou par décret d’application d’une loi, par les collectivités locales, pour se voir octroyer des prêts et subventions.

B) Le déféré préfectoral : un contrôle administratif des actes des collectivités à l’efficacité relative

Les lois de 1982 font perdre au préfet son pouvoir d’annuler les actes des collectivités décentralisées en raison de leur illégalité, voire de leur inopportunité, si bien que le préfet, qui exerce alors un contrôle de légalité et de conventionalité sur les actes des collectivités locales, ne peut désormais que demander au tribunal administratif l’annulation de ces actes.

Selon que l’acte contesté par le préfet soit soumis à une obligation de transmission au préfet ou non – et ce en exception au principe posé par la loi du 2 mars 1982 selon lequel les actes des collectivités locales sont exécutoires de plein droit dès leur publication ou leur notification –, deux possibilités d’action seront à la disposition du préfet. Ainsi si l’acte n’est pas soumis à l’obligation de transmission – et à condition que l’acte soit unilatéral –, la demande d’annulation de l’acte du préfet intervient par le biais d’un recours pour excès de pouvoir. Ce recours de droit commun est en effet ouvert à toute personne ayant intérêt à agir. Il sera étudié plus largement dans la seconde partie de cette argumentation.

Par ailleurs, si l’acte est soumis à l’obligation de transmission, le préfet dispose de la possibilité de le déférer au tribunal administratif, afin d’en demander son annulation en raison de son illégalité. Ce recours déroge au recours de droit commun qu’est le recours pour excès de pouvoir, tant par les actes qu’il couvre que par sa mise en œuvre. En effet, tout d’abord, tous les actes unilatéraux et tous les contrats sont susceptibles d’être déférés par le préfet. Le Conseil d’Etat, réuni en assemblée le 15 avril 1996, a ainsi reconnu dans la décision « Syndicat CGT des hospitaliers de Bédarieux » qu’un déféré était recevable que la décision contestée fasse grief ou non, que la décision soit une délibération d’un organe délibérant ou encore que la décision soit une délibération ne pouvant pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Il apparaît en fait que seuls les actes administratifs pris pour le compte des collectivités locales sont déférables. Ensuite, en ce qui concerne la mise en œuvre du déféré préfectoral, il semble que l’exercice de celui-ci n’est pas une obligation pour le préfet : ainsi dans la décision « Brasseur » du 25 janvier 1991, le Conseil d’Etat a décidé que le refus de déférer un acte constituait une décision insusceptible de recours contentieux. Par ailleurs, le préfet peut assortir son déféré d’une demande de sursis à exécution s’il désire s’opposer à l’exécution d’un acte pendant la durée d’examen du déféré. Si l’acte contesté « est de nature à compromettre l’exercice d’une liberté publique ou individuelle », un sursis d’urgence peut être demandé. Si ce n’est pas le cas, un sursis ordinaire sera demandé, et laissé à l’appréciation du tribunal administratif.

En pratique, il apparaît que sur les millions d’actes transmis chaque année aux préfets, seuls 2 000 font l’objet d’un déféré, et 1 500 sont examinés par le juge administratif. Si bien que devant cette faiblesse quantitative du déféré préfectoral, il est possible de se demander si le contrôle de légalité des actes des collectivités locales par le représentant de l’Etat au niveau départemental est réellement effectif.

II) Le contrôle des actes administratifs unilatéraux par le juge

Les actes administratifs unilatéraux font aussi l’objet d’un contrôle par le juge. Ces contrôles peuvent porter d’une part sur la légalité de ces actes : le juge administratif, voire le juge judiciaire, sera alors saisi d’un recours contentieux en annulation ou encore d’un recours contentieux en interprétation et en appréciation de la légalité (A). D’autre part, certains actes administratifs unilatéraux nécessitent