Commentaire d'un arrêt du 11 avril 2012 Conseil d'Etat

L’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat a rendu un arrêt le 11 avril 2012 relatif à l’application de l’effet direct des traités internationaux sur l’ordre juridique interne.

En l’espèce, une loi du 5 mars 2007 est venue instituer un droit au logement opposable, un décret du 8 septembre 2008 est venue préciser ladite loi en explicitant les conditions de permanence de la résidence des bénéficiaires du droit à un logement décent et indépendant. Cette disposition a ainsi modifié l’article R.300-2 du Code de la construction et de l’habitation en posant les conditions au logement opposable et en y excluant les titulaires de cartes de séjour autres qu’une carte de résident ou d’un titre équivalent et autres que ceux cités à l’article R.300-1 dudit code.

Le 10 novembre 2008, deux associations ont saisi le Conseil d’Etat pour demander l’annulation, en raison d’un excès de pouvoir, du décret du 8 septembre 2008 relatif au logement opposable. Celles-ci se fondent sur l’article 6-1 de la Convention internationale du travail du 1er juillet 1949, en effet selon les demandeurs, le décret est contraire à ladite convention en ayant fixé une condition de résidence préalable de deux ans sur le territoire, d’au moins deux renouvellement du titre de séjour et en excluant certains titres de séjour tels que ceux comportant la mention

« étudiants », « salarié en mission » ou en « compétences et talents ». De plus, les parties se sont appuyées sur la méconnaissance du principe d’égalité quant au décret du 8 septembre 2008.

En conséquence, les requérantes ont demandé d’annuler ledit décret et ont mis à la charge de l’Etat une somme de trois mille euros à verser aux requérants en vertu de l’article L.761-1 du Code de justice administrative. Le Conseil d’Etat devra s’interroger sur l’effet direct conféré par cette convention aux particuliers.

Ainsi, la Convention internationale du travail du 1er juillet 1949 vise-t-elle à s’appliquer de façon directe au sein du droit interne français et le cas échéant à abroger des dispositions nationales ?

L’assemblée du contentieux du Conseil d’Etat fait droit à la requête et répond, le 11 avril 2012, que l’article 1er du décret du 8 septembre 2008 était contraire à la Convention et que cette disposition allait connaitre une abrogation à compter du 1er octobre 2012. Cette décision vient admettre plus clairement les conditions de l’application d’une convention à effet direct, reconnue par ladite Assemblée. De plus, cette abrogation est légitimée par un second moyen qui est celui de la méconnaissance du principe de l’égalité d’un acte réglementaire.

Ainsi, il conviendra d’étudier l’évolution du rôle et de la place du juge administratif concernant le contrôle de conventionnalité (I), puis, il sera pertinent d’analyser les conséquences de la place des normes internationales dans l’ordre juridique national ainsi que leurs conséquences sur le droit français (II).

I - La place croissante du juge administratif dans sa mission de contrôle de conventionnalité

Historiquement, le Conseil d’Etat s’est toujours auto-limité, néanmoins, depuis quelques années cette juridiction administrative tend à s’étendre avec l’avènement de nouvelle jurisprudence (A), de plus, sa principale mission a été envisagé et détaillé au sein de cette décision réaffirmant sa compétence (B).

A) Une jurisprudence modifiée à partir depuis 1989

Le juge administratif s’est depuis peu déclaré compétent pour s’assurer de la condition de réciprocité entre les états signataires d’un traité. Ainsi, le Conseil d’Etat juge désormais l’application d’une des condition pour admettre que les normes internationales font partie du droit administratif. Les autres prérogatives concernant la normativité du droit international sont

énoncés et assurés par l’article 55 de la Constitution. En vertu de cette disposition, une demande tendant à « ce que soit annulé un acte administratif ou écartée l’application d’une loi ou d’un acte administratif incompatible(s) avec la norme juridique » peut être invoquée par les requérants.

Par ailleurs, la compétence dudit juge consiste à la réalisation d’un contrôle de conventionnalité, il s’agit de contrôler la conformité d’une loi nationale à un traité international. En 1989, cette juridiction administrative a rendu l’arrêt Niccolo, le Conseil d’Etat a admis pour la première fois la supériorité d’une norme internationale au regard d’une disposition interne. Cet arrêt est perçu comme une révolution pour le droit administratif et quant à l’importance du rôle et du pouvoir du juge. Antérieurement à la décision du 11 avril 2012, la jurisprudence avait admis dans un arrêt du 23 avril 1997 que l’effet direct d’une convention internationale ne pouvait s’appliquer, selon le Conseil d’Etat les conditions n’étaient pas réunies, cette juridiction se basait le plus souvent sur la lettre du texte. À la différence de ce dernier, dans l’arrêt du 11 avril 2012 le Conseil d’Etat opte pour une interprétation plus large des critères en admettant l’effet direct de la Convention internationale du travail du 1er juillet 1949. Il s’agit d’un arrêt primordial, le juge administratif scelle pour la première fois les critères applicable pour admettre l’effet direct des dispositions d’une convention internationale. En vue du caractère suprême de cette juridiction administrative, le juge administratif s’étend et sera surement contraint par la suite revenir sur ses décisions rejetant l’effet direct des traités au regard de l’arrêt du 11 avril 2012. Concernant le principe de l’égalité, la jurisprudence renouvelée par l’arrêt GISTI a dés lors été reprise au sein de l’arrêt 18 janvier 2013 relatif au critère de gratuité des monuments culturels et nationaux applicable aux ressortissants de l’Union Européenne et aux résidents réguliers du territoire.

Apres avoir démontré en quoi la jurisprudence administrative en terme de normes internationales n’était pas constante, il conviendra de regarder les critères formant l’effet direct d’une norme international et d’analyser l’interprétation opérée par le Conseil d’Etat (B).

B) Les critères nécessaires à l’application de l’effet direct

L’effet direct d’une convention internationale désigne la possibilité pour un justiciable, personne physique particulière, d’invoquer cette dernière contre l’Etat. Cette norme ne doit pas avoir « pour objet exclusif de régir les relations entre Etats et ne requiert l’intervention d’aucun acte complémentaire pour produire des effets ». En effet, en vertu de l’article 55 de la Constitution, le traité doit avoir été ratifié par les Etat parties, de plus, ces derniers doivent remplir une condition de réciprocité. Il s’agit pour le Conseil d’Etat de vérifier si l’un et l’autre Etat applique réciproquement ce traité. La Convention internationale du travail du 1er juillet 1949 a subi une vérification de la juridiction administrative, ainsi, cette dernière a été ratifié par les parties, publié et s’applique réciproquement par les Etats signataires. De ce fait, le juge administratif admet la supériorité d’une norme internationale et accepte de vérifier si les critères d’applicabilité du traité dans le droit interne sont remplies ainsi que la reconnaissance de son effet direct.

D’une part, la convention pris en moyen par les associations ne requiert aucun acte complémentaire pour s’introduire dans le droit interne, d’autre part, le Conseil affirme ici que si cette dernière ne prévoit pas expressément de régir les relations entre les Etats et les particuliers mais il n’est pas possible de le déduire du fait que « la stipulation désigne les Etats parties comme sujets de l’obligation ». Le Conseil entreprend une définition négative en déduisant que s’il n’est pas précisé que le traité a vocation à régir seulement les relations entre Etat, il est possible d’admettre que ce dernier peut régir celles entre Etats et particuliers.

Par définition, le Conseil a entrepris une interprétation souple pour admettre la reconnaissance de ces critères, comportement qu’il n’a pas adopté lors de sa décision du 23 avril 1997. Le Conseil aurait pu juger autrement mais ce dernier a procédé à un revirement de jurisprudence en transformant les critères exclusifs de l’effet direct en critères cumulatifs. Pour légitimer son interprétation, la juridiction administrative admet que l’intention des parties influe sur l’effet direct. En effet, si les Etats sont désignés dans la disposition internationale, l’exclusion des particuliers n’est pas expressément stipulée.

Les critères requis auparavant étaient très difficilement reconnus et applicable pour rendre le traité invocable et donc admettre leur effet direct, suite à cette décision il est possible d’envisager que les futurs arrêts rendus par le Conseil d’Etat adoptent cette nouvelle jurisprudence davantage laxiste.

Le Conseil d’Etat s’est toujours restreint dans ses décisions pour ne pas empiéter sur les actes exécutifs, cependant, depuis quelques années il est facile d’observer la place prépondérante que

cette juridiction prend face à ses jurisprudences et à sa supériorité en tant que juridiction nationale pour légitimer ses décisions, parfois interprétées de son seul chef. Ainsi, il conviendra de se pencher sur