Commentaire de l’arrêt du Conseil d’Etat, SA Sofap-Marignan Immobilier du 25 février 1994

té du permis de construire.

Le Tribunal administratif de Lille, dans son jugement du 17 décembre 1992, après écoutes de tout les moyens invoqués par les demandeurs, vient annuler la délibération du Conseil municipal et le permis de construire susmentionnés au motif que l‘opération poursuivie relevait du marché de travaux public et ne pouvait être réalisé sur le fondement de l‘article 13 de la loi du 5 janvier 1988.

Donc la ville de Lille attaque ce jugement devant le Conseil d’Etat. De son côté, la société SOFAP, concernant la validité du permis de construire, forme un appel devant le Cour administrative d’appel de Nancy. Cependant, cette dernière a estimé que ce dossier était connexe à celui du Conseil d’Etat et donc lui a adressé.

En outre, la municipalité et la société invoquent le fait que le permis de construire en l’espèce est légal et qu’ils avaient le droit de recourir au bail emphytéotique pour réaliser ce projet, comme le prévoit l‘article 13 de la loi du 5 janvier 1988.

Le problème juridique qui se pose alors est de savoir si la ville de Lille était en droit de recourir au bail emphytéotique administratif pour agrandir son hôtel de ville. Donc, le bail litigieux présente t-il les caractéristiques d’un bail emphytéotique tel que le législateur a entendu l’autorisé ? Est-il légal ?

Ici, la solution à ce problème a une importance significative car en l’espèce le but recherché par la ville de Lille, en faisant utilisation du bail emphytéotique, était d’éviter de recourir à un marché de travaux publics, dans le but inavoué d’échapper aux rigueurs du Codes des marchés publics.

Dans son arrêt du 25 février 1994, la 8e sous-section du Conseil d’Etat souligne que l’opération d’extension de l’hôtel de ville via un bail emphytéotique ne présente pas le caractère d’une opération de travaux publics et par conséquent, le recours à ce bail est légal, au regard des dispositions précités à l’article 13 de la loi du 5 janvier 1988, en raison notamment du fait que la ville n’a pas la qualité de maître de l’ouvrage ni pendant les travaux de construction, ni pendant la durée du bail.

Le Conseil d’Etat annule donc le jugement du Tribunal administratif de Lille, en date 17 décembre 1992.

Cet arrêt du Conseil d’Etat revêt une importance particulière car il laisse place à une opportunité, celle d’échapper à la rigueur du droit relatif aux marchés publics en recourant au bail emphytéotique administratif. De plus, il caractérise la reconnaissance par le juge administratif de l’existence de droit réels en matière d’utilisation du domaine public, ce que ce dernier c’était borner à ne pas vouloir faire jusqu’à l’intervention du législateur en 1988 et ensuite en 2004.

Cet arrêt du Conseil d’Etat est très intéressant du fait de son apport et de ses conséquences concernant la domanialité publique. Effectivement, cette jurisprudence dont la portée occupe une place importante en matière d’utilisation du domaine public et plus particulièrement de la reconnaissance de droits réels est originale par sa forme. En outre, elle est relativement « banale » concernant sa phase décisionnelle (I) tout en étant innovante concernant sa portée juridique et ses conséquence sur le droit (II).

I. Une jurisprudence « ordinaire »

Comme dans chaque contentieux administratifs présentés au Conseil d’Etat, si la légalité de l’acte administratif, en l’espèce du bail emphytéotique, a pu être retenue, c’est avant tout du fait d’une bonne application des règles prévus à son égard (A) mais aussi des conclusions favorables du commissaire du gouvernement (B).

A. Un respect des règles applicables au bail emphytéotique

à Le bail emphytéotique a été créer par la loi du 5 janvier 1988, relatif à l’amélioration de la décentralisation.

à Il est prévu à l’article L. 451-1 du code rural.

à Il constitue un droit réel relatif au domaine public pour les collectivités locales.

à L’article 13 de la loi susmentionné prévoit qu’un « un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet, en faveur d’une personne privée, d’un bail emphytéotique, …, en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence … ». En l’espèce, le juge administratif vient nous dire que le bail en question est bien un bail emphytéotique dont la passation est autorisé par les dispositions de l’art. 13 de la loi du 5 janvier 1988.

à Le juge administratif rajoute dans l’arrêt qu’il n’est pas exclus « qu’un tel bail [emphytéotique] soit utilisé en vue de la réalisation d’un ouvrage mis à la disposition de la collectivité elle-même ». En pratique, c’est le cas car les bâtiment à construire seront en parti mis à la disposition de la mairie de Lille, donc cette condition est remplie.

En l’espèce, les règles applicables au bail emphytéotique son bien respectés mais cependant les riverains demandeurs, ainsi que le Tribunal administratif de Lille, considère ce bail illégal au sens de l’article 13 de la loi du 5 janvier 1988, au motif que l’opération en vue de laquelle le bail a été passé a le caractère d’une opération de travaux publics. C’est le commissaire du gouvernement qui dans ses conclusions va proposer des éléments permettant d’écarter cette affirmation.

B. Une influence nette des conclusions du commissaire du gouvernement dans la décision finale

à Le commissaire au gouvernement Jacques Arrighi de Casanova, dans ses conclusions propose de rejeter la prétention des riverains et du TA de Lille, se basant sur l’art. 2 de la loi du 12 juillet 1985 venant interdire à un maitre d’ouvrage public (ici le TA a identifié la mairie comme maitre d’ouvrage) de se démettre de son rôle lorsqu’il fait édifier un ouvrage pour son compte.

à Le commissaire au gouvernement propose au CE de ne pas retenir le titre de maitre d’ouvrage concernant la mairie de Lille car pour lui, la mairie pendant 65 ans ne sera pas propriétaire des locaux et de plus, elle n’aura ni les charges, ni les prérogatives d’un maitre d’ouvrage et ne pourra engager la responsabilité de constructeur. Le commissaire Arrighi rajoute que lorsque de tels éléments font défaut, « votre jurisprudence refuse de reconnaitre à l’administration concernée ou intéressé par le projet la qualité de maître d’ouvrage ». En effet, cela peut se voir dans l’arrêt Trani du CE en date du 4 octobre 1967.

à Le CE retiendra cette proposition du commissaire du gouvernement, pour rejeter la notion de maître d’ouvrage concernant la mairie de Lille, car il établie dans son arrêt que « La ville de Lille n’assurera pas la direction technique des actions de construction, ne deviendra propriétaire des ouvrages qu’aux termes du bail, et ne jouera ni pendant la réalisation desdits ouvrages, ni avant le terme fixé, le rôle de maître d’ouvrage ».

à La jurisprudence Région Midi-Pyrénées du CE en date du 8 février 1991, nous fait comprendre que si la Ville de Lille aurait participer à la construction et donc été maitre d’ouvrage alors dans ce cas, elle n’aurait pu échapper aux règles de la concurrence et d’exécution des marchés publics.

à En conclusion, c’est la précision du commissaire Arrighi, quand à la notion de « maître d’ouvrage » qui a permis à la ville de Lille d’éviter de dépendre des marché des travaux publics et donc de pouvoir effectuer l’extension des locaux de l’hôtel de ville légalement par un bail emphytéotique.

Cela caractérise l’influence des conclusions du commissaire du gouvernement dans la décision finale prise par le Conseil d’Etat.

Donc on peut dorénavant dire que le bail litigieux est légal au sens de l’article 1 » de