Commentaire de l'arrêt CE, 5 octobre 2007, Société UGC Ciné-Cité

une activité de service public.

Dans cet arrêt de rejet, le Conseil d’Etat souligne tout d’abord qu’en accord avec la jurisprudence ancienne, sans prérogatives de puissance publique, une personne privée ne peut exercer une activité de service public (I), mais il affirme aussi l’existence de l’intention d’administration, nouvelle caractéristique du service public indépendante de la puissance publique, qui est absente dans le cas de cette affaire (II).

I) La condition essentielle d'exercice d'un service public soulevée dans l'arrêt Sté UGC-CINE CITE: les prérogatives de puissance publique

L’intérêt général est la première nécessité pour pouvoir qualifier une activité de service public, il faut donc chercher sa présence ou son absence dans le cas d’espèce, et s’interroger sur son importance. En l'occurence, le juge administratif a donc commencé à rechercher si l’organisme privé « Palace Epinal » assurait bien une mission d’intérêt général en gérant un cinéma. La question n’a pas posé de problème, puisque l’exploitation d’un cinéma est assez proche de celle d’un théâtre municipal,et le juge l’affirme ici rapidement : « … si la société d’économie mixte « Palace Epinal » (…) a, en vertu de ses statuts, une mission d’intérêt général en vue d’assurer localement l’exploitation cinématographique… »

Le véritable problème pour définir si « Palace Epinal » gère bien une mission de service public ne résidera donc pas dans l’intérêt général de sa mission, mais dans des considérations d’ordre administratif, et notamment les prérogatives de puissance publique.

Le Conseil d’Etat reprend la possibilité pour une personne privée d’être chargée d’un service public (A), et il réaffirme dans un premier temps l’importance des prérogatives de puissance publique pour caractériser une activité de service public (B).

A) Une potentielle actrice de service public : la personne privée

La société défenderesse, « Palace Epinal », est une société d’économie mixte, il s’agit d’une société commerciale qui est donc considérée comme une personne privée. Il est admis depuis l’arrêt Montpeurt rendu par le Conseil d’Etat le 31 juillet 1942 qu’une personne privée peut gérer une mission de service public, l’approche organique du service public s’effaçant ainsi devant une approche davantage fonctionnelle. L’arrêt s’inscrit dans cette approche fonctionnelle du service public.

En l’espèce, la société demanderesse fonde son pourvoi sur l’article L.551-1 du code de justice administrative afin d’obtenir l’annulation de l’ordonnance délivréepar le juge des référés. Cependant, l’article L.551-1 du code de justice administrative n’est applicable qu’aux passations des marchés publics et aux conventions de délégation de service public. Or la société demanderesse part du principe qu’une procédure de passation de délégation de service public a été mise en place sans se demander si, en l’espèce, cela a effectivement été le cas. La délégation de service public est définie par l’article L. 1411-1 du code général des collectivités territoriales comme « un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d'un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé ». La présence d’un service public apparaît donc comme une condition essentielle du recours à la délégation de service public. Il s’agit alors de définir si la société « Palace Epinal » est en charge d’un service public pour savoir si l’article L.551-1 du code de justice administrative lui est opposable.

B) La necessité de prérogatives de puissance publique pour assurer une mission IG : une condition primordiale

Afin de déterminer si la société défenderesse est chargée d’un service publique, le Conseil d’Etat reprend dans un premier temps les éléments que la jurisprudence a prise en considération depuis l’arrêt Montpeurt pour caractériser les cas dans lesquels une personne privée est chargée d’une mission de service public. Ainsi, selon le Conseil d’Etat, « une personne privée qui assure une mission d’intérêt général sous le contrôle de l’administration et qui est dotée à cette fin de prérogatives de puissance publique est chargée de l’exécution d’un service public ». Une personne privée ne peut alors exercer un service public que lorsque l’élément matériel, qui est l’intérêt général, l’élément organique, qui est la relation entre l’activité et une personne publique, et l’élément formel, qui est la présence de prérogatives de puissance publique, sont réunis.

Jusqu’à très récemment, le juge se basait exclusivement sur ces trois éléments pour caractériser le service public. En l’absence de prérogatives de puissance publique, une personne privée ne pouvait alors en aucun cas être chargée d’une mission de service public. Cet élément formel posant néanmoins problème, la jurisprudence a évolué et complété ces 3 éléments.

L’arrêt du 5 octobre 2007 confirme l’évolution récente de la jurisprudence quant à la caractérisation du service public.

II) Le rejet de la qualification d'une activité de service publique dans l'arrêt UGC-CINE CITE: l'absence d'élements intentionnels

L’arrêt rendu est un arrêt de rejet, c’est donc que le Conseil d’Etat a conclu que l’activité gérée par le « Palace Epinal » n’était pas un service public, parce qu’il ne remplissait pas deux des trois critères définis dans l’arrêt Narcy (puisqu’on a démontré la satisfaction d’un intérêt général) : la présence de prérogatives de puissance publique et le contrôle de l’administration sur l’activité. D'une part, l'activité du "Palace Epinal" ne dispose d'aucunes délégations de la part des entités locales et donc aucune intention de la part de l'administration (a), mais encore, cette dernière n 'exerce aucun contrôle sur cette derniere. (b)

A) Une absence des principaux critères de distinction du service public

Le Conseil d’Etat retient que l’activité exercée par la société, « en l’absence de toute obligation imposée par la ville d’Epinal et de contrôle d’objectifs qui lui aurait été fixés, ne revêt pas le caractère d’une mission de service public confiée par la commune ». La caractérisation de l’intention d’administration dépend alors de chaque cas d’espèce et est soumise à l’appréciation du juge.

1) Aucune délégation de la part d’une collectivité territoriale

En général, les activités de service public sont déléguées par une collectivité territoriale, que ce soit l’Etat ou une commune. Les délégations peuvent alors résulter expressément d’un contrat : on délègue à un organisme quelconque une activité parce qu’il la gèrera mieux qu’un service administratif. Le juge a donc recherché ici une délégation expresse de ce genre, mais n’en a pas trouvé, ce qui signifie qu’aucune collectivité territoriale, pas même la ville d’Epinal, ne s’est intéressée à la gestion de la salle de cinéma pour l’ériger en service public.

La qualification de l’activité du « Palace Epinal » devient ainsi difficilement qualifiable de service public, d’autant plus qu’il lui manque les prérogatives de puissance publique.

2) L’absence de prérogatives de puissance publique

Il est traditionnellement admis que les prérogatives de puissance publique trahissent la présence d’un service public. Or, le Conseil d’Etat découvre assez rapidement que le « Palace Epinal » n’en a pas : « … la société d’économie mixte ‘Palace Epinal’, qui n’est pas dotée de prérogatives de puissance publique… » Il est également impossible de les déduire ici, puisqu’il n’y a aucun texte allant dans ce sens, et puisqu’aucun service administratif ne s’est intéressé à la question et n’a cru nécessaire de laisser à cette société certains pouvoirs pour qu’elle assure sa mission.

Mais les prérogatives de puissance publique ne sont pas toujours