Les Bases Constitutionnelles

celles et ceux applicables aux CT. Bien souvent le juge constitutionnel viendra éclairer ces différents principes et s’efforcera de concilier des principes qui pourraient se contredire comme l’indivisibilité de la République et le respect des particularismes d’Outre-mer.

Section 1 : Principes applicables à l’administration d’Etat

L’article 20 de la constitution est l’ensemble des titres 2 et 3 de la constitution consacrés au Président de la République affirme le principe de rattachement et de subordination de l’administration au pouvoir exécutif et énonce également des règles générales relatives au travail du gouvernement.

A : Administration subordonnée au gouvernement

L’instabilité ministérielle qui avait caractérisée la IVème République avait également renforcé l’autorité de l’administration. La raison est que l’administration apparaissait comme le seul pôle de stabilité du pouvoir exécutif. En réaction contre cette emprise de commande de l’État par l’appareil administration ; les constituants de 1958 ont voulu réaffirmer la place centrale des organes élus sur l’administration. Voilà pourquoi il a été inscrit à l’article 20 de la constitution que le gouvernement dispose de l’administration. Cela implique la subordination de l’administration au gouvernement.

1/ Principe

Si la subordination de l’appareil administratif à l’exécutif est une nécessité pour l’application des mesures décidées par lui, il est tout aussi impératif que cette administration conserve également une part d’autonomie. En ce sens, les personnels doivent échapper à des pressions excessives dans l’exercice de leur mission. Il en résulte un système d’obligations et de droits pour les fonctionnaires et au nombre de ces obligations figure le devoir d’obéissance qui autorise toutefois à un fonctionnaire à s’opposer à l’application d’un ordre illégal. Le devoir de loyauté exige également une totale neutralité, ce qui suppose une obligation de réserve et de discrétion dans le cadre d’interventions publiques. De même au niveau des droits, les fonctionnaires doivent être préservés d’une trop forte politisation, voilà pourquoi les modalités de recrutement des fonctionnaires se réalisent par concours. C’est la modalité la plus efficace pour empêcher toutes discriminations fondées sur des opinions politiques et religieuses. C’est celle qui respecte le mieux les prescriptions de l’article 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui dispose que tous les citoyens sont admissibles à toute dignité, place et emploi public selon leurs capacités et sans autre distinction que celle de leur vertu et leur talent.

Pour autant ce principe de la subordination de l’appareil administratif du gouvernement, les constitutions ont été assez peu précises. En effet, avant la constitution de 1958, on se référait surtout à l’article 3 de la DDHC qui précise que le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la nation. Nul individu ne peut exercer d’autorité qui en émane expressément. Autrement dit dans l’article 3, la volonté nationale s’exprimera par des élus et non des agents publics qui sont chargés d’exécuter les volontés des représentants nationaux. De même, pour bien montrer cette subordination, on nous dit à l’article 15 de la DDHC, il est précisé que la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration. Ça signifie donc que le pouvoir politique est dans les mains des élus et on attend de l’administration qu’elle rende des comptes de ses activités.

Ça renvoie également à une idée fondamentale qui est celle de la séparation du pouvoir politique et de l’autorité administrative. Cette autorité ne forme pas un pouvoir.

Sous la Vème République, on réaffirme ces différents aspects évoqués dans la DDHC et c’est la raison pour laquelle tout en les affirmant on va essayer aussi de les tempérer.

2/ Température du principe

La première idée c’est que même si le mode normal de recrutement et de concours des fonctionnaires, les emplois supérieurs de l’État sont laissés à la discrétion du Gouvernement et cela d’une manière continue de la révolution jusqu’à nos jours (préfets, recteurs, …). Ces emplois sont nommés et révoqués en conseil des ministres sans qu’aucune contrainte particulière ne pèse sur leur nomination.

Sous la Vème république, il y a aussi un autre aspect, la fonctionnarisation du personnel politique. Alors que normalement il ne devrait pas une grande fonctionnalisation, sous la Vème le constat est au contraire réel, et la raison c’est qu’on a aussi constaté une augmentation de la technicité des administrations, et le fait que de plus en plus de postes plus importants deviennent des postes techniques et des grands corps de l’État, on a assisté à une politisation de la haute fonction publique et fonctionnarisation des poste de responsable politiques. Il y a une osmose parfaite entre le monde politique et la haute administration, ce qui fait que parfois constater une relative remise en cause de cette subordination au gouvernement.

Le deuxième constat, après fonctionnarisation, c’est l’émergence d’autorité administrative indépendante et en effet la pratique administrative contemporaine est marquée par un essor d’une nouvelle forme d’organisme administrative, une forme apparu à la fin des années 70 et qui échappe à la tutelle du gouvernement, ce sont les autorités administratives indépendants. On peut constater que leur succès est tel que bien souvent toute activité nouvelle du service public se voit doter d’une autorité de régulation garance de son bon fonctionnement et de sa bonne gestion. Secteur audiovisuel régulé par le CSA… mais la particularité de ces autorités c’est que elles ne dépendent plus une fois crées du gouvernement, on peut considérer que c’est une tempérance. Pour autant elles sont encore soumises dans la conduite de leur activité au respect de la légalité comme toute autorité administrative. C’est la un principe général pour toute décision administrative, ces décisions sont susceptibles de contestations devant les tribunaux càd excès de pouvoir devant la juridiction administrative.

B : Les règles générales du travail gouvernemental

La première règle générale qu’on peut constater, c’est la présence d’un bicéphalisme administratif, il existe au sommet de l’Etat une diarchie administrative. Il s’illustre par le fait que le président de la république et le premier ministre disposent d’un pouvoir de nomination. Les plus hauts fonctionnaires sont nommés au conseil des ministres, cette possibilité de nomination va transparaitre dans la pratique. Pendant longtemps on refusé l’idée qu’il y avait une diarchie. La réforme de 2008 a d’ailleurs prévu des modifications de l’article 13 qui prévoit que les nominations faites par le président de la République ne doit pas recevoir un vote négatif des commissions parlementaires compétentes (de l’AN ou du Sénat), vote à majorité des 3/5 environ 60%. En période de cohabitation la situation institutionnelle est différente car la coexistence entre le président et premier ministre apparait dans les nominations du personnel administratif ainsi bien souvent, le président acceptera de nommer a condition de reclasser à un emploi similaire les anciens titulaires d’une fonction.

L’autre aspect que l’on peut constater dans le travail c’est le contre seing ministériel, conformément à la nature parlementaire du régime et à l’irresponsabilité politique du chef d’Etat, les actes présidentiels sont contresignés par un ou plusieurs membres du gouvernement. Le premier ministre est l’autorité cosignataire du droit commun mais sont associés à cette formalité de régularité de l’acte les principaux ministres responsables de son exécution. La compétence ministérielle des ministres qui déroge au modèle parlement échappe au contre seing tous les actes présidentiels qui se rapportent à sa mission d’arbitrage exemple référendum dissolution…. S’agissant des actes du premier ministre, leur contre seing est requis des ministres et secrétaire d’Etat spécialement chargé de leur préparation et de leur exécution.

Section 2 : Principes applicables à l’administration des CT

Le premier grand principe applicable pour les CT c’est le principe d’unité qui est à la base de l’administration administrative. Il s’appuie sur un autre principe constitutionnel c’est celui de l’égalité, dont l’appréciation est surtout politique. Jusqu’à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 ces principes impliquaient une quasi-uniformité des CT dans leurs structures et leurs compétences. La reconnaissance par la Constitution d’un droit limité à l’expérimentation normative porte atteinte certes dans des proportions admissibles à cette exigence constitutionnelle. Mais il est un fait que la Constitution autorise dorénavant qui est l’évolution différenciée des collectivités. Outres l’exigence de l’intérêt général des mesures expérimentales, la seule limite véritable à l’application varié du droit sur le territoire réside dans le respect nécessaire des conditions d’exercice d’une liberté publique ou dans le droit fondamental. Enfin la mise entre parenthèses de l’uniformité n’est que provisoire, le parlement