Système Politique - Royaume-Uni

exécutif et législatif ». Il ajoutait qu'il s'agissait d'une fusion non équilibrée, le vrai pouvoir résidant dans l'exécutif, c'est-à-dire alors dans le cabinet.

Les conventions

Ce sont de simples conventions qui établissent la protection juridique (privileges) des parlementaires, ainsi que les règlements des deux Chambres, bien que ces conventions aient été progressivement codifiées dans des textes écrits (standing orders) consignés dans un ouvrage périodiquement remis à jour : Law, Privileges, Proceedings and Usage of Parliament, d'Erskine May. Des conventions sont aussi à l'origine du bicamérisme, du gouvernement dit de cabinet – le cabinet moderne étant censé être une émanation du Conseil privé du souverain – et même de la fonction de Premier ministre. Enfin, des conventions plus ou moins anciennes font que c'est automatiquement le leader (toujours membre de la chambre des Communes depuis 1901) du parti qui « gagne » les élections générales (en obtenant le plus grand nombre de sièges aux Communes, même si sa majorité n'est que relative) qui devient Premier ministre et que ce Premier ministre, une fois nommé, choisisse son cabinet librement, indépendamment non seulement du souverain mais aussi des instances de son parti.

Grandes lois fondatrices

Certaines lois anciennes sont considérées comme les fondements du modèle de Westminster : notamment le Bill of Rights Act (1689) et l'Establishment Act (1701) qui ont fondé l'État de droit et jeté les bases d'une monarchie constitutionnelle à caractère protestant. À ces textes « fondateurs », il faut ajouter l'Act of Union de 1707, entre l'Angleterre et l'Écosse, qui créa un Parlement unique de Grande-Bretagne, faisant de ce pays un État unitaire, auquel s'ajouta l'Irlande pendant plus d'un siècle (de 1801 à 1921). Plus tard, en 1832, fut voté le fameux Reform Bill, le premier de la série des Representation of the People Acts qui, en élargissant progressivement le droit de vote, pour enfin parvenir au suffrage universel pour les deux sexes en 1928, ont fait du Royaume-Uni une démocratie moderne. Enfin vinrent les deux Parliament Acts de 1911 et de 1949 qui ont consacré définitivement la suprématie de la Chambre élue sur la Chambre héréditaire.

Puis plus rien jusqu'à une époque récente : le premier mandat de Tony Blair (1997-2001) ; les plus notables de ces réformes « constitutionnelles » étant les lois de « dévolution », c'est-à-dire de décentralisation politique et administrative en faveur des petites nations du Royaume-Uni : l'Écosse, le pays de Galles et l'Irlande du Nord, sans oublier le Grand-Londres. À la « dévolution » se sont ajoutées une réforme partielle de la Chambre des lords ainsi que deux lois importantes : l'incorporation de la convention européenne des droits de l'homme dans le droit britannique et la loi sur la liberté de l'information. Pour un pays qui a la réputation de préférer l'adaptation pragmatique à la réforme radicale, jamais les termes de « constitution » et de « constitutionnel » n'ont autant apparu dans le débat politique. On admirera aussi la rapidité avec laquelle ces réformes ont été votées : un peu plus de trois ans. Toutefois, elles n'ont pas bouleversé fondamentalement le cadre institutionnel dans lequel fonctionnent les pouvoirs publics centraux. Il s'agit donc d'une réforme inachevée.

• Le rôle actuel du monarque

Dès 1867, sous le règne de Victoria (1837-1901), Bagehot estimait déjà que la Couronne, au même titre que la Chambre des lords, faisait partie des éléments « honorifiques » de la constitution britannique.

La reine Élisabeth II assure néanmoins un certain nombre de tâches indispensables au bon fonctionnement des institutions : l'ouverture des sessions annuelles du Parlement, la promulgation des lois (Royal Assent), la dissolution du Parlement, la nomination aux fonctions les plus importantes, dont celle de Premier ministre. Mais, dans toutes ces fonctions, elle agit, selon la formule, « sur avis du Premier ministre », ce qui veut dire qu'elles sont purement formelles. Le discours du Trône, qu'elle prononce en début de session devant la Chambre des lords, présente le programme gouvernemental, préparé par le Premier ministre. La sanction royale n'a pas été refusée depuis les rois Stuart, donc depuis plus de trois siècles. La dissolution est prononcée à la demande du Premier ministre, demande qui n'a pas été rejetée depuis plus d'un siècle et demi. Quant aux nominations, politiques ou administratives, c'est le choix du Premier ministre qui prévaut ; y compris pour les listes d'« honneurs » conférés officiellement par la souveraine.

À défaut de pouvoirs, Bagehot reconnaissait trois droits au monarque : le droit d'être informé, le droit d'encourager et le droit d'avertir. De nos jours, il a gardé un droit réel à l'information, puisqu'il reçoit tous les documents émanant du Cabinet ou destinés à celui-ci, une copie des dépêches diplomatiques, notamment les informations concernant le Commonwealth. Quant aux deux autres droits, il n'a vraiment l'occasion de les exercer que s'il est consulté ; or il est très difficile de savoir ce qu'il en est véritablement, puisque la confidentialité de l'entretien hebdomadaire – en dehors des congés d'été et des voyages de l'un et de l'autre – entre la reine et le chef du gouvernement est strictement respectée. En fait, la profondeur des échanges dépend surtout de la confiance et de l'estime qui s'établissent progressivement entre eux. On considère, par exemple, que la reine actuelle s'est mieux entendue avec Harold Wilson et John Major qu'avec Margaret Thatcher. On sait mieux, par contre, le degré d'influence qu'ont eu certains Premiers ministres sur la reine.John Major, par exemple, a obtenu d'elle en 1993 qu'elle consente à payer l'impôt sur sa fortune et ses revenus personnels ; Tony Blair a su la persuader d'avoir un comportement moins hautain et plus conciliant (allant jusqu'à accepter des funérailles nationales) au moment du décès accidentel de la princesse Diana.

La personne royale a encore deux fonctions essentielles : elle est « chef » (head) duCommonwealth et garante de l'unité du pays. Le premier rôle est symbolique puisque le Commonwealth constitue une union de 54 États indépendants dont la plupart n'ont plus en commun que le fait d'avoir été colonisés par la Grande-Bretagne. Néanmoins, la reine se veut le conciliateur suprême dans les rapports entre les États membres et entre ceux-ci et l'ancienne puissance coloniale. Dans ce rôle, elle est en relation directe avec le secrétaire général du Commonwealth, basé à Londres mais qui n'est plus un Britannique, et assure une sorte de présidence d'honneur des sommets de chefs d'État et de gouvernement qui ont lieu tous les deux ans. En dépit de ses efforts, le Commonwealth a connu des moments difficiles, dans les années 1960 et 1970 avec la crise rhodésienne et les deux guerres indo-pakistanaises et, dans les années 1980, avec la crise sud-africaine.

La dernière fonction, toujours symbolique mais néanmoins essentielle, est de garantir l'unité du pays. Il faut souligner tout d'abord que, pour la très grande majorité des Britanniques, patriotisme et loyalisme à la Couronne sont intimement liés et transcendent les clivages politiques et les rivalités partisanes. En fait, l'irresponsabilité politique du monarque, ainsi que le sens de l'État montré pendant la Première Guerre mondiale par George V (1910-1936), pendant la Seconde Guerre mondiale par George VI (1936-1952) et la reine actuelle depuis lors, rend la fonction largement inattaquable. Aussi, les mouvements républicains restent-ils très faibles et les partis nationalistes écossais et gallois sont-ils d'une grande prudence envers la monarchie, même si certains de leurs membres se proclament républicains. De fait, Élisabeth II a suivi de près les débats sur la « dévolution » à l'Écosse et au pays de Galles et, une fois les institutions créées en 1998, elle a tenu à inaugurer elle-même les nouvelles législatures, pour bien montrer à tous que le Royaume-Uni continuait et qu'elle en restait le chef d'État.

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2. L'évolution du Parlement depuis 1945

• La Chambre des lords

Le vote du premier Reform Act de 1832, qui lui fait perdre son droit de patronage ancien sur les députés aux Communes, a marqué le début de son déclin face à la Chambre élue. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle elle s'y oppose avec acharnement, et il faudra que George III menace de créer un nombre de pairs propre à inverser la majorité pour que les lords finissent par s'incliner. Plus tard, le Parliament Act de 1911, voté après un autre long conflit avec les Communes, leur retire tout pouvoir en matière financière et réduit leur droit de veto sur les autres projets à deux sessions parlementaires. Ce droit suspensif est réduit à une session (donc à environ un an) par le Parliament Act de 1949. Autre réforme : le Life Peerages Act de 1958 autorise le souverain, donc en pratique le Premier ministre, à créer des paieries