Le Premier ministre

Le premier ministre

        Dans le discours de présentation du projet constitutionnel devant le Conseil d'Etat le 27 août 1958, Michel Debré avait affirmé que le Président de la République (PR) était la clé de voûte des institutions. Or, techniquement, il semblerait que la clé de voûte, entendue comme le point géométrique où s'équilibrent des forces antagoniques, soit davantage le Premier ministre (PM). C'est, en effet, lui qui se trouve à l'articulation de tous les pouvoirs : entre le PR et le gouvernement, entre l'exécutif et le législatif, entre le politique et l'administration ; et c’est en étant l’émanation de l’un ou de l’autre qu’il bénéficie, lui aussi, d’une réelle légitimité.

Dans cette fiche la fonction du PM et sa stature institutionnelle seront détaillés ainsi que les missions qui lui sont confiées, et la manière dont celui-ci s’en acquitte.

        Lorsque le PR et le PM appartiennent à la même idéologie politique, le PM va être désigné et nommé, d'après l'art. 8.1 de la Constitution, par le PR pour ses qualités de rassembleur d'une majorité parlementaire plus ou moins homogène. Cette désignation, qui s’opère par un décret du PR, ne nécessite aucune approbation de l’Assemblée nationale puisqu'elle est sans contreseing (en raison de l’art. 19 de la Constitution). On constate donc qu’il n’y a plus d’investiture, le PM n'est plus un parlementaire comme il l'avait été dans les précédentes Républiques. Sa fonction succède, en effet, à celle de président du Conseil des ministres. Dès lors que le PR agit normalement par le relais du Gouvernement, le PM apparaît comme le "chef d'Etat-major"- selon la formule de René Capitant, juriste et un homme politique français de gauche- du PR, i.e. un exécutant de sa volonté politique duquel il tire sa légitimité ; il ne doit sa stature institutionnelle qu’à celle que veut bien lui donner le PR. La personnalité du PM, sa force de persuasion et son autorité prennent toute leur signification car même lorsqu'en début de législature, la Chambre apparait charmée voire envoûtée par l'Elysée, les réactions parlementaires, tout d'abord discrètes, ne tardent pas à s'amplifier. Tout l'art du PM est alors d'orchestrer ces dissensions pour que tous les musiciens jouent la même partition : celle de l'Elysée.

        Dans les périodes de concordance majoritaire, le régime tel qu’il fonctionne est un régime parlementaire dualiste. Le PM est responsable devant le chef de l’Etat et l’Assemblée nationale. Il peut mettre fin à ses fonctions d'après l'art. 8 "sur présentation par celui-ci de la démission du Gouvernement". Mais rien ne dit dans cet article que le PR peut révoquer le PM. C'est la pratique qui complète ou détourne le texte. Il peut, toutefois, y avoir un accord entre le PR et le PM ; c'était le cas entre le Général de Gaulle et son PM Michel Debré, ou bien plus récemment entre Emmanuel Macron et Édouard Philippe. Il est, également, arrivé que certains PM, lors de leur nomination, remettent au Président de la République une lettre de démission en blanc à la demande de ce dernier. On sent ici le rapport de force. Par ailleurs, prédit par le régime parlementaire, le PM peut être renvoyer par l'Assemblée Nationale par une motion de censure fixée par l’article 50 de la Constitution.

        Le PM dispose de deux pouvoirs normatifs non négligeable : le pouvoir en direction générale du gouvernement et le pouvoir réglementaire. Commençons par le premier.

D'après l'art. 21, "le Premier ministre dirige l’action du Gouvernement", il est le chef du gouvernement qui "détermine et conduit la politique de la Nation" (art.20). Il personnifie et représente le Gouvernement et, à ce titre, parle en son nom (notamment lors de la présentation de son programme ou de l’engagement de responsabilité en particulier). Il fixe en principe ses orientations politiques essentielles qui, hors cohabitation, sont celles du PR. Certes, l'autorité qu'il exerce sur les ministres est politique et non juridique n'étant pas le supérieur hiérarchique des ministres. Mais, elle l'autorise à coordonner, par voie de circulaire, la méthode et le rythme de travail gouvernemental et surtout à arbitrer entre les ministres en cas de conflits. Ce rôle de direction de l’action gouvernementale est facilité par certains éléments. Le PM "dispose de l’administration" (art. 20), de services propres localisés à l’Hôtel Matignon (Secrétariat général du gouvernement, cabinet...) et d’un grand nombre de services qui lui sont rattachés (Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, Secrétariat général des affaires européennes, Commissariat général à la stratégie et à la prospective, Délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale...).

        Le pouvoir réglementaire est, quant à lui, exercé par le PM en vertu de l'art. 21 de la Constitution. Le PM fixe par décret les règles de droit, hors du domaine réservé au législateur par l'art. 34. C’est donc à lui qu’il appartient de prendre les règlements nécessaires à l’application des lois ; ceux-ci sont, le cas échéant, contresignés par le ou les ministres chargés de leur exécution. Ce pouvoir réglementaire et ce pouvoir de nomination sont toutefois partagés avec le PR pour les décrets et les désignations aux emplois supérieurs pris en Conseil des ministres. Le PM exerce,  par ailleurs, un rôle important dans la procédure législative. Il est le seul, au sein du pouvoir exécutif, à disposer de l’initiative des lois, à l’exception des projets de lois constitutionnelles dont l’initiative appartient au PR. C'est un pouvoir considérable, qui fait du PM une sorte de législateur second. Il choisit l’assemblée devant laquelle sera déposé le projet de loi, maîtrise une partie de l’ordre du jour du Parlement et choisit les amendements déposés au nom du Gouvernement. Le PM dispose également du pouvoir de contresigner les actes du PR en vertu d'un principe général posé par l'art. 19 de la Constitution à l'exception de 8. Il peut donc refuser certaines décisions sauf pour la promulgation des lois et pour le droit de grâce. Le droit de contreseing est un pouvoir considérable du PM.