Le référendum a-t-il un avenir en France?

Les différentes attitudes à l’égard du référendum renvoient à des conceptions diverses de la démocratie. Le référendum, est-il un outil démocratique ou un alibi démagogique ? Un mécanisme juridique assurant une expression directe de la volonté générale, ou un instrument de légitimation du régime représentatif ? Tant de questions et de débats soulevés autour du référendum dans une époque ou la représentation connait une crise due à un écart entre le représentant et le représenté qui ne semblent plus se sentir véritablement représenté par les hommes politiques.

Le référendum, en théorie et en pratique, a émergé pour les défenseurs de la souveraineté populaire et de la démocratie directe, comme une garantie démocratique. Rousseau observait : « toutes lois que le peuple en personne n’a pas ratifiée est nulle ; ce n’est pas une loi ».

En France, comme dans la plupart des pays, la démocratie représentative a prévalu, même si certains mécanismes de démocratie directe, comme le référendum, permettent de classifier le régime parmi les démocraties semi-directes (article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958). Le choix des constituants en France après la rupture avec l’Ancien régime est celui de la théorie de la souveraineté nationale. Ce n’est qu’avec Carré de Malberg dans « Considération théoriques sur la combinaison du référendum avec le parlementarisme » en 1931 que le référendum a trouvé une place entre souveraineté nationale et souveraineté populaire. Le référendum est selon Malberg, un instrument de rationalisation et de meilleur équilibre des pouvoirs publics. Il s’agit d’un frein au dévoiement de la souveraineté nationale en « souveraineté parlementaire » et l’introduction  d’éléments de démocratie directe doit permettre d’éviter la dérive vers le parlementarisme absolu.

Le débat aujourd’hui porte sur l’introduction d’élément de démocratie directe dans la vie publique afin de compenser la perte de légitimité des représentants éloignés des aspirations populaires. Ainsi, le référendum, est vu comme un outil de rééquilibrage des pouvoirs publics.

Toutefois, cet outil ne doit pas, selon les défenseurs du régime parlementaire, être à la portée libre des citoyens, c’est-à-dire que l’initiative du référendum ne doit pas émaner directement du peuple, car celui-ci peut être sujet de pulsion populiste et de questions biaisées ou mal posées. Cependant, cette peur envers un référendum d’initiative populaire relève d’une vision de mépris envers le citoyen « ordinaire », Jürgen Habermas, sociologue et philosophe allemand exprime dans son livre «  Droit et Démocratie » : « D’un point de vue normatif, cette défense de la rationalité contre la souveraineté populaire est contradictoire : si l’opinion des électeurs est irrationnel, alors leur choix de représentants ne l’est pas moins. »

L’histoire témoigne de l’usage plébiscitaire du référendum avec les Bonapartes, le plébiscite permet à l’Empereur d’établir un lien direct avec le peuple. Il s'agit pour lui moins d'avoir une simple majorité derrière lui que d'obtenir un rassemblement national sur son nom via le sujet qu'il soumet au plébiscite. Cet usage plébiscitaire du référendum le détourne de son but initial, car il s’agit alors d’en faire un appel au peuple pour afficher sa confiance envers le chef de l’Etat ou du gouvernement et non plus une question portant sur un projet bien précis.  

Le référendum sous la Vème république existe en plusieurs types : Au niveau national, le référendum constitutionnel prévu par l’article 89 qui est le seul consacré à la révision de la Constitution (cette voie a été utilisé une seule fois, en 2000 pour le quinquennat, les président ayant toujours préféré celle du Congrès alinéa 3 du même article) ; le référendum législatif à l'initiative du président de la République, sur proposition, soit du gouvernement, soit du Parlement (article 11). Au niveau local, un référendum d'initiative locale (depuis la révision de 2003, article 72-1). Enfin, La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 prévoit une participation populaire à l’initiative du référendum (prévu par l’article 11, alinéa 3 et 6).

La constitution de la Vème République a été révisée 24 fois et seulement une fois par le référendum prévu à l’article 89. Elle a été révisée une seule autre fois dans le cadre de l’article 11 en 1962. Cette révision est majeure car elle a transformé le régime parlementaire d’un régime parlementaire monoreprésentatif en régime parlementaire bireprésentatif, le Président étant désormais élu au suffrage non plus indirect mais direct, mais elle est aussi inconstitutionnelle car elle n’est pas adoptée par la procédure de l’article 89. Toutes les révisions adoptées  en application de l’article 89 ont émané d’une initiative de l’exécutif et ont été adoptées par le Parlement réuni en Congrès.

Face au détournement  du référendum de son but initial par son usage excessif par le Général De Gaulle et au désintérêt exprimé par un taux important d’absentéisme depuis 1969, jusqu’à 2005, il importe de se demander,  par quels moyens peut-on rendre possible un renouvellement du référendum, étant un correctif nécessaire au régime représentatif,  et lui restaurer une crédibilité altérée ? 

Nous abordons le sujet sur l’avenir du référendum en France en exposant dans un premier temps les expériences du référendum sous la Vème République marquées par le recours excessif de De Gaulle au référendum pour contourner les parlementaires et l’usage que feront les présidents suivants de cet outil, pour parler dans un second temps du nécessaire encadrement préventif du référendum contre les éventuels détournements.

I- Les pratiques du référendum sous la Vème République :

Le recours à l’article 11 pour réviser la constitution est inconstitutionnel, la seule procédure prévue par le texte pour réviser la Constitution est celle de l’article 89. Après 1962, certains tentèrent de trouver une légitimation juridique à cette violation, mais aucun argument juridique en ce sens n’emporte la conviction.

A) Le recours plébiscitaire de De Gaulle au référendum :

Le référendum législatif de l’article 11 accorde son initiative au président de la République, soit sur proposition du Gouvernement, soit sur proposition conjointe des deux Assemblées. Le texte dispose que « le Président peut… » Il s’agit, donc, d’un pouvoir propre dispensé de contreseing. (Pouvoir propre, art. 19). Le Président ne peut pas agir sans une proposition. Mais une fois que cette proposition est acquise, il est libre d’agir ou non. Hors cohabitation, c’est-à-dire en période de concordance, quand le Premier ministre et le Président sont de la même couleur et soutenu par une majorité, le Président domine le Premier ministre et l’Assemblée. Ainsi, il est en capacité de décider avec beaucoup de liberté, la proposition du Premier ministre. Cependant, en période de cohabitation, c’est-à-dire quand le Premier ministre et le Président ne sont pas de la même couleur et que le Premier ministre assume son rôle formellement soutenu par une majorité, le respect du texte est imposé, et aucun acteur n’est en mesure d’imposer aux autres un référendum. Nous pouvons citer comme exemple le référendum du 6 novembre 1988 sur l’autodétermination en Nouvelle Calédonie organisé par Jacques Chirac lors de la première cohabitation Mitterrand-Chirac qui a été le premier et unique référendum à l’initiative du Premier ministre.  

Le texte de l’article 11 dispose dans son premier alinéa que le Président peut soumettre au référendum « tout projet de loi portant sur l’organisation des pouvoirs publics ». La définition de l’objet du référendum législatif semble imprécise et vague.

 Afin de justifier l'utilisation de l'article 11  en 1962 sur l'élection au suffrage universel du président de la République, plusieurs arguments ont été avancés.

Le général de Gaulle s'est penché sur le domaine d'application de l'article 11, à savoir l'organisation des pouvoirs publics. En effet, l'article 11 dispose que le Président de la République peut proposer au pays, par voie de référendum, "tout projet de loi" concernant ce point. Considérant que la Constitution elle-même entrait dans ce domaine, il a décidé de proposer la révision de la Constitution sur le fondement de cet article.

L'article 3 de la Constitution, qui dispose que "La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum" autoriserait également le recours à l'article 11 pour une révision de la Constitution. Néanmoins, le seul article qui prévoit un référendum pour une révision constitutionnelle est l’article 89 à la différence que le projet doit être voté par les deux assemblées en terme identique avant d’être soumis à référendum. Toutefois, le Président peut passer outre le référendum s’il décide de soumettre le projet au Parlement réuni en Congrès à la condition qu’il réunit les 3/5ème des suffrages exprimés.

A travers le référendum, De Gaulle lie son sort au résultat en posant une véritable question de confiance au peuple. Dans son allocution du 16 janvier 1961 prononcé l'avant-veille du référendum pour l'autodétermination en Algérie, il dit : «Françaises, Français, vous le savez. C'est à moi que vous allez répondre. »

De Gaulle utilisa l’article 11 quatre fois pour réviser la Constitution. Trois référendums ont été couronnés de succès confirmant sa popularité, puis il tenta de nouveau de le faire en 1969 sur la création des régions et sur la réforme du Sénat, mais cette fois le Peuple rejeta son projet de révision ce qui lui a valu sa démission.