Commentaire d'arrêt CE 26 mai 2009

être recevable par le juge administratif?

Le 26 mai 2009, le conseil d’Etat se réunit en troisième et huitième sous-section afin de statuer sur le litige. Le conseil d’Etat considère que la requête du syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail n’est pas recevable, et rejette l’arrêt au motif que la circulaire du 24 avril 2007 ne revêt aucun caractère impératif et qu’elle ne saurait donc faire grief. En effet, les destinataires de la circulaire ne détenant aucune prérogative en la matière, et ne recevant par cette circulaire aucune instruction précise dans la mise en œuvre de leurs propres prérogatives, ladite circulaire n’est donc pas impérative mais seulement interprétative ; elle ne peut par conséquent, pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

En outre, le juge administratif a longtemps refusé de recevoir toute demande d’annulation d’une circulaire en raison de son caractère interprétatif. Cependant, depuis 1954, les administrés peuvent se voir la possibilité d’invoquer certaines circulaires à l’encontre de l’administration à condition du respect de différents critères. En l’espèce, dans l’arrêt du 26 mai 2009, Syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail, le Conseil d’Etat fixe et souligne la nécessité du caractère impératif que doit revêtir la circulaire afin de pouvoir être recevable par le juge administratif.

Il conviendra de voir que bien que le conseil d’Etat soit ferme face à la question de non recevabilité d’un recours exercé pour l’annulation d’une circulaire (I), le caractère impératif de celle-ci est érigé comme une condition de recevabilité pour l’examen de sa légalité (II).

I- Le conseil d’Etat ferme face à la question de non recevabilité d’un recours exercé pour l’annulation d’une circulaire.

En raison de sa nature principalement interprétative (A), le juge administratif refuse de contrôler la légalité d’une circulaire non impérative (B).

A- La circulaire, un acte principalement interprétatif.

Les circulaires regroupent un ensemble d’actes (instructions, notes de service) qui sont des documents qu’adresse un chef de service à ses agents. Les circulaires contiennent des instructions, des recommandations, des explications, des interprétations de l’état du droit. A la différence des directives, la circulaire s'intéresse non au contenu de la décision à prendre, mais à la façon de procéder. Les chefs de service s’adressent ainsi à leurs subordonnés pour leur expliquer l’état du droit et leur donner des instructions sur la manière dont il faut appliquer le droit. Par exemple, la circulaire relative à la laïcité prise en application de la loi de mars 2004 s’adressant aux inspecteurs des académies pour qu’ils répercutent aux chefs d’établissements scolaires la manière d’appliquer la loi. Les circulaires se contentent d’interpréter les lois et règlements. Une interprétation n’a pas vocation à ajouter au droit, elle n’est donc pas normative.

Cependant, les circulaires peuvent parfois servir de prétexte aux autorités administratives pour édicter de véritables décisions. Certaines circulaires ne se contentent donc pas d’interpréter les lois et règlements mais ont de réels effets juridiques sur les administrés. Dans ces conditions, les administrés doivent être recevables à intenter un recours pour excès de pouvoir, même sans texte, contre tout acte administratif en vertu de l’arrêt Lamotte de 1950. Lorsque la circulaire ne se contente pas seulement d’interpréter la loi, le juge administratif n’hésite pas à requalifier la circulaire ou la note service ou l’instruction en véritable acte administratif.

B- Le refus du juge administratif de contrôler la légalité des circulaires en raison de leur caractère non impératif.

Sous couvert d’interprétation du juge, il est facile d’ajouter à la lettre du droit. Le principe reste toutefois que les circulaires sont interprétatives et ne peuvent, par voie de conséquence, pas faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

La jurisprudence administrative a établi que, lorsqu’une circulaire sous couvert d’une interprétation contenait des règles juridiques nouvelles, elle présentait un caractère décisoire et pouvait faire l’objet d’un recours juridictionnel. Ce critère a été posé par un arrêt du conseil d’Etat, rendu en date du 29 janvier 1954, Institution Notre Dame du Kreisker. En l’espèce, une circulaire fixait les conditions de l’octroi de subventions à des établissements privés de l’enseignement secondaire. Le conseil d’Etat considère que le ministre de l’Education nationale ne s’était pas borné à interpréter le droit mais qu’il avait ajouté des règles nouvelles pour que les établissements privés puissent obtenir des subventions publiques. Le conseil d’Etat reconnaît de ce fait un caractère réglementaire à la circulaire. Cet arrêt a permis la distinction entre les circulaires interprétatives et les circulaires réglementaires.

Toutefois, le critère dégagé par cet arrêt n’était pas pleinement satisfaisant dans la mesure où le juge apprécie subjectivement s’il s’agit d’une circulaire interprétative ou d’une circulaire réglementaire, ce qui pourrait nuire à la sécurité juridique.

De ce fait le conseil d’Etat a opéré un revirement de jurisprudence au sein de l’arrêt Mme Duvignères rendu en date du 18 décembre 2002. En effet, à travers cet arrêt pose une nouvelle condition de recevabilité qui est l’impérativité des circulaires. Le conseil d’Etat reprend de critère au sein de l’arrêt syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail du 26 mai 2009 et réaffirme qu’une circulaire ne peut faire l’objet d’un contrôle de légalité de la part du juge administratif que si la circulaire présente un caractère impératif. Corrélativement, si la circulaire ne présente pas un caractère impératif, elle ne peut donc pas être recevable par le juge administratif.

Bien que le juge refuse de contrôler la légalité des circulaires en raison de leur nature purement interprétatives, l’impérativité est érigée dans l’arrêt syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail comme une condition rendant la requête recevable.

II- Le caractère impératif comme condition de recevabilité pour l’examen de légalité d’une circulaire.

A travers l’arrêt du 26 mai 2009, le conseil d’Etat consacre le critère de l’impérativité de la circulaire comme condition de recevabilité par le juge administratif (A) et va même plus loin en affirmant qu’une circulaire impérative peut tout de même faire grief, quand bien même celle-ci ne se contenterait que de reprendre des dispositions préexistantes (B).

A- Le caractère impératif de la circulaire confirmé comme condition de recevabilité par le juge administratif pour examiner la légalité d’une circulaire.

L’arrêt syndicat national des personnels techniques et de travaux de l’équipement de la confédération générale du travail reprend globalement le second considérant de principe de l’arrêt Duvignères. Les termes de « caractère impératif de la circulaire » et d’acte « faisant grief » sont réutilisés. C'est à dire que la circulaire doit contenir un énoncé prescriptif pour être qualifiée d’impérative. D’autre part, elle doit