Commentaire d'arrêt : CE 31 mars 2014, Commune d’Avignon

CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon

Les personnes publiques ont un droit de créance sur les personnes qui exercent une occupation privative du domaine public. Cependant, le Conseil d’Etat va venir dans cet arrêt du 31 mars 2014 désigner la limite de cette créance.

En l’espèce, le conseil municipal de la commune d'Avignon par délibération du 21 octobre 2010 a instauré une redevance d'utilisation du domaine public pour tous distributeurs automatiques bancaires installés en façade de bâtiment et accessibles directement depuis le domaine public ainsi que pour tous les commerces pratiquant des ventes ou activités diverses au travers de vitrines ou de comptoirs ouvrant sur le domaine public.

Des particuliers ont demandé l’annulation de cette délibération. Le tribunal administratif de Nîmes a rejeté cette demande. La Cour administrative d’appel de Marseille a par la suite annulé le jugement de 1ère instance. Il a aussi annulé la délibération du 21 octobre 2010.

La commune d’Avignon, représentée par son maire demande au Conseil d’Etat d’annuler la décision de la Cour administrative.

La question est alors de savoir si la présence d’une personne sur le domaine public le temps d’une transaction bancaire est une occupation privative du domaine public qui peut être soumise à une redevance.

Le Conseil d’Etat rejette le pourvoi de la commune.

Le Conseil d’Etat vient désigner l’occupation privative, et les cas ou celle ci peut être monnayée ou autorisée à titre gratuit. La Haute juridiction s’appuie sur l’article L2122-1 et l’article 2125 du CGPPP.

Le Conseil explique que dès lors qu’une occupation ne peut recevoir une autorisation d’occupation ou d’utilisation du domaine publique délivrée gratuitement, alors cette occupation ne peut par conséquence pas être monnayée. En effet, pour recevoir une telle autorisation, l’occupation doit constituer un usage privatif de ce domaine public, excédant le droit d'usage appartenant à tous.

En l’espèce, l’occupation reste dans la limite du droit d’usage appartenant à tous car elle est limitée dans le temps et n’empêche en rien la présence d’autres usagers dans le domaine public ni l’affectation de celui ci.

Nous étudierons dans un premier temps que le Conseil d’Etat vient redéfinir ce qu’est une occupation privative (I) puis dans un second temps que le Conseil d’Etat démontre qu’une occupation non privative ne peut être soumise à des redevances (II).

I - Le rappel de la notion d’occupation privative

L’occupation privative du domaine public est soumise à une autorisation de la personne publique (A) pour pouvoir ensuite soumise à une redevance (B).

Une occupation privative soumise à une autorisation

Le domaine public est constitué des « biens appartenant à une personne publique et qui sont : soit affectés à l'usage direct du public ; soit affectés à un service public pourvu qu'en ce cas ils fassent l'objet d'un aménagement indispensable à l'exécution des missions de ce service public » (article 2111-1 du CG3P).

Dans le cas d’espèce, le domaine public est constitué de la grande voirie.

Le Conseil d’Etat commence par rappeler la notion d’occupation privative avec l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques qui dispose que : « Nul ne peut, sans disposer d'un titre l'y habilitant, occuper une dépendance du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 ou l'utiliser dans des limites dépassant le droit d'usage qui appartient à tous ».

Ainsi, il en résulte que l’occupation privative du domaine public apparait dès lors qu’elle limite le droit d’usage qui appartient à tous. En effet, l’un des critères du domaine public est qu’il puisse être à usage direct de tous.

Si cette caractéristique n’est plus présente par l’action d’une personne qui occupe le domaine public, celle ci est en situation d’illégalité. Tous les usagers ont sur le domaine public un droit d’usage. Lorsqu’on fait une occupation privative du domaine public on soustrait le droit d’usage à tous. C’est pourquoi il faut une autorisation.

La Haute Juridiction vient interpréter cet article tel que l’occupation privative du domaine public est le fait d’utiliser ce domaine en excédant le droit d’usage à tous. De ce fait, cette occupation privative doit être soumise à une autorisation de la personne publique.

Cette autorisation doit être expresse et écrite. Sans cette autorisation, l’occupant est sans droit ni titre, il s’expose à une expulsion assorti de dommages et intérêts.

B) Une occupation privative menant inéluctablement à une redevance

Cette occupation privative, après avoir été autorisé préalablement par la personne publique est soumise à une redevance. C’est ce qui est expliqué à l’article L2125-1 du CG3P : " Toute occupation ou utilisation du domaine public d'une personne publique mentionnée à l'article L. 1 donne lieu au paiement d'une redevance "

De ce fait, la privatisation du domaine public mène inéluctablement à une redevance que la personne privée devra donner à l’Etat. Les autorisations d’occupation privative sont des outils de gestion et de valorisation du domaine des personnes publiques. En effet, ces autorisations peuvent être monnayées.

Cependant cette redevance peut être évitée lorsque la personne publique livre une autorisation d’utilisation du domaine public à titre gratuit.

Ces cas est aussi décrit dans l’article L2125-1 du CG3P : «  l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du domaine public peut être délivrée gratuitement ». Ce cas est une dérogation de principe, l’exception de la redevance.

Le Conseil d’Etat va alors expliquer que lorsque l’autorisation préalable peut être délivrée, la redevance en constitue la contrepartie pour l’occupation privative.

Le Conseil d’Etat rappel aussi que lorsqu’une personne n’a pas d’autorisation pour utiliser le domaine public, c’est à dire qu’il occupe ou utilise irrégulièrement le domaine public, la personne publique pourra lui demander le versement d’une indemnité. Cette indemnité est calculée sur la redevance que la personne aurait payé si elle avait été en situation régulière.

De ce fait le Conseil d’Etat va en déduire qu’une personne n’ayant pas obtenu d’autorisation préalable pour l’occupation privative du domaine public ne pourra pas être soumise à une redevance. En effet, elle sera dans le pire des cas obligée de payer une indemnité calculée sur la redevance qu’elle aurait payer si elle avait eu cette autorisation.

Dans le cas d’espèce, la Commune d’Avignon demande à recevoir une redevance pour l’utilisation du domaine public faite par la clientèle des établissements bancaires et commerciaux. Cependant, la commune, en tant que personne publique propriétaire du domaine public, n’a jamais donné d’autorisation préalable pour l’utilisation du