Commentaire Arret Caa Bordeaux 23 Mars 2008

titre humanitaire et exceptionnel, certains étrangers au séjour. Le 23 mars 2008, le contentieux entre le préfet de la Haute-Garonne et le tribunal administratif de Toulouse est porté devant la Cour administrative d’appel qui rend donc un arrêté, statuant ainsi sur la valeur de la circulaire invoquée.

Il est ici question de savoir si une circulaire en matière de police des étrangers lie-t-elle le préfet dans son pouvoir d’appréciation de régularisation ou de délivrance de titre de séjour, ou dispose-t-il d’une compétence discrétionnaire ? A ce titre, doit-il justifier les motifs d’une décision de refus de titre de séjour ?

Le raisonnement du juge administratif s’établit en deux étapes : tout d’abords sur la question de savoir si la circulaire du Ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire du 13 juin 2006 a une valeur règlementaire ou si elle présente le caractère d’une directive, donc si elle peut être invoquée pour contester la légalité d’une décision préfectorale et d’une décision juridictionnelle rejetant la demande d’un titre de séjour ; enfin le juge se demande si l’arrêté sur le refus de régularisation prononcer par le préfet et signer par le secrétaire général de la préfecture en date du 5 mars 2007 est légale ou non ainsi que conforme au droit international.

Ainsi, il convient d’envisager la décision de la Cour administrative d’appel comme une reconnaissance de l’invocabilité d’une circulaire à l’encontre de la décision de refus de régularisation (I), qui va conduire à l’appréciation à l’appréciation de la légalité indéniable de la décision de refus de régularisation (II)

I. La reconnaissance d'un pouvoir discrétionnaire du préfet quant aux décisions de refus de titre de séjour.

Le pouvoir du préfet tend à s’apprécier au regard du caractère simplement indicatif de la circulaire en matière d’exercice de police administrative spéciale des étrangers (A) ce qui tend à dénoter un caractère discrétionnaire de ce pouvoir, consacré implicitement par l’impossibilité d’une requalification de la circulaire en directive, ainsi que de l’impossibilité de la voir revêtue d’une acception règlementaire (B).

A. Un pouvoir induit de la simple force indicative de la circulaire.

« Les étrangers ayant demandé la régularisation de leur situation administrative au titre de la circulaire du 13 juin 2006 pouvaient […] se prévaloir utilement des orientations qu’elle énonce. »

Les circulaires sont très importantes dans le fonctionnement de l’Administration puisqu’il s’agit de recommandations, d’instructions, des explications données par le supérieur hiérarchique à ses subordonnés, mais plus précisément, ce sont des circulaires interprétatives (elles sont insusceptibles de recours, ne sont pas invocables par les administrés et ne sont pas opposables aux administrés). Le Conseil d’Etat (CE) a pourtant admis l’existence d’une deuxième catégorie avec son arrêt de 1954 « Notre-Dame Kreisker, où il opère une distinction entre circulaires interprétatives et à valeurs réglementaires (ce sont des actes décisoires qui font grief donc apporte une modification à l’ordre juridique). Pourtant une évolution de sa jurisprudence, dans un arrêt du 18 décembre 2002, qui oblige le Conseil d’Etat a abandonné la qualification de « réglementaire », pour opérer une distinction entre circulaires interprétatives et circulaires impératives. Désormais, dans le silence des textes, une circulaire serait impérative et dont les dispositions feraient grief (une telle circulaire est susceptible de recours, elle pourra donc être utilisée par l’administré puisqu’elle lui sera opposable). En l’espèce, la circulaire du 13 juin 2006 n’a pas de valeur réglementaire, par conséquent elle n’est pas impérative. La circulaire à juste pour but d’énoncer les normes de la police des étrangers, donc détient seulement une valeur indicative.

La circulaire du 13 juin 2000 n’a qu’une force déclaratoire. Du fait de l’absence de force exécutoire, le préfet n’en est point lié et donc il n’est pas dans l’obligation d’exécuter ses dispositions, et en tant que juge administratif, mais aussi représentant de l’Etat au niveau départemental, il a donc le choix d’apprécier ou non une circulaire. S’il maintient l’ordre public au niveau départemental, c’est que le préfet est le représentant de la police administrative dans son secteur, ainsi qu’avec le chef du département et détient le pouvoir de contrôle a posteriori sur la légalité des actes des collectivités territoriales depuis la loi du 2 mars 1982. Son champ de compétence en tant que police administrative spéciale se situe au niveau de la chasse, de la pêche, de l’environnement, au niveau sanitaire, de par son contrôle de la police municipale mais aussi en matière de police des étrangers. En effet c’est au juge administratif de déterminer si l’Administration doit agir ou ne pas agir ; elle détient donc un pouvoir discrétionnaire pour accorder ou refuser un titre de séjour, face à une situation de fait déterminée. Mais il détient aussi le pouvoir de réexaminer une demande de titre de séjour et d’opposer un nouveau refus assorti d’une décision portant obligation de quitter le territoire français (CE, 29 mai 2009). Pourtant le Conseil d’Etat a clairement manifesté dans sa jurisprudence, sa volonté d’atténuer le caractère précaire de la situation des non-nationaux résidant en France, en condamnant la politique restrictive à l’égard de l’immigration menée dans le cadre de simple circulaires (a annulé pour incompétence les circulaires Marcellin-Fontanet dès 24 janvier et 23 février 1972) mais censure également celles des dispositions des circulaires qui ajoutent aux lois et règlement (CE, 27 septembre 1985 « GISTI »). En l’espèce, le préfet en matière de police des étrangers, a un pouvoir discrétionnaire donc il n’est pas lié par la circulaire du 13 juin 2006.

Mais si la circulaire ne contraint en rien le préfet, c’est qu’elle présente un caractère simplement indicatif et n’a valeur ni règlementaire ni de directive.

B. Un pouvoir conséquent d'une impossible requalification de la circulaire.

« Mais considérant que ladite circulaire » ne présente pas « le caractère d’une directive ; qu’elle ne peut donc être utilement invoquée pour contester la légalité d’un refus de titre de séjour ».

Le juge estime que la circulaire n’a pas de caractère règlementaire. Il convient de rappeler à ce titre que la notion d’acte règlementaire emporte en elle-même l’impossibilité pour le requérant de la contester par voie de recours devant le juge administratif. En réalité, si la circulaire n’a pas de valeur règlementaire c’est parce qu’elle n’est qu’une indication (voir plus haut) sur les modalités d’exécutions du pouvoir du préfet. Il s’agit dès lors d’une mesure purement interne qui ne saurait revêtir la portée générale inhérente à l’existence d’un caractère règlementaire : la notion de règlementaire suppose une portée générale. De plus, cette absence de caractère règlementaire vient renforcer l’idée même des considérations de fait présentent dans la circulaire, lesquelles ne devraient être réunies qu’à titre « humanitaire et exceptionnelle ». Ainsi, l’absence de valeur règlementaire se retrouve naturellement conséquente de cette simple incitation sur l’action du préfet quant aux modalités de délivrance de titre de séjour et de régularisation. Le préfet est en situation de pouvoir discrétionnaire : il lui incombe simplement à l’aune de la circulaire de prendre en compte dans l’acceptation de la délivrance d’un titre de séjour ou de régularisation, du caractère humanitaire et exceptionnel de celle-ci. Egalement, la circulaire n’a pas non plus les caractères d’une directive.

Les pouvoirs du juge administratif sont de quatre ordres : il peut annuler une décision administrative contestée, modifier la décision contestée, condamner une administration à payer une somme d’argent de dommages et intérêts et enfin il peut prononcer des mesures d’urgence. L’on peut aussi tenir compte du fait que le juge administratif peut parfois requalifier une circulaire en directive, afin qu’elle soit accessible aux administrés, mais principalement car certaines directives correspondent à des circulaires et donc qui sont reconnues comme des actes faisant grief dès lors qu’elles ont un caractère impératif (CE, 18 décembre 2002 « Mme Duvignères »). A l’inverse, sous l’intitulé « circulaire », on trouve des dispositions qui correspondent à la directive de la jurisprudence CE sect, 11 décembre 1970 « crédit foncier de France » où comme en l’espèce, l’on ne se trouve pas dans le champ d’une directive.

Si la Cour administrative d’appel de Bordeaux refuse de qualifier la circulaire du 13 juin 2006 en directive résulte de l’absence de toute valeur réglementaire et ne présente pas le caractère d’une directive puisque n’étant pas un acte administratif faisant grief puisqu’elle n’a pas de caractère impératif, ne modifie pas la situation juridique des intéressés, elle n’est pas susceptible de faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir (CE, 3 mai 2004 « comité anti-amiante Jusieu et Association nationale de défense des victimes de l’amiante »)

Par conséquent, la circulaire du 13 juin 2006 peut être qualifiée de