Autonomie fiscale des collectivités territoriales

hant, n'était en réalité que dérivé puisqu'au terme de l'article 34 de la constitution : « la loi fixe les règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ». Les collectivités ne disposait donc pas de la capacité de création, de modification, voir de suppression d'un impôts, qui reste la main mise du parlement.

Néanmoins, cela ne signifie pas que les collectivités territoriales soient totalement passives, leurs assemblées peuvent toujours fixer le montant, ou le taux d'imposition dans les limites accordées par la loi. Ces capacités ne sont pas négligeables puisque les ressources fiscales sont définitives, c'est donc une garantie vis à vis du pouvoir central.

Nonobstant, les collectivités locales souffrent de la vétusté de leurs impôts. Avant la réforme de la taxe professionnelle, la fiscalité directe se constituait : taxe d'habitation, taxe sur le foncier bâti, taxe sur le foncier non bâti, et taxe professionnelle

Ces impôts constituent environ les trois quarts des recettes fiscales des collectivités, groupements de communes compris.

Bien que constituant une part importante des ressources fiscales des collectivités, ces impôts trouvent leur origine dans la Révolution Française ! Sans connaître de véritables changements de fonds au cours des siècles, malgré le processus de décentralisation entamé dans les années 1980, qui n'a pas su dynamiser le système.

De surcroît en 1999 s'est accéléré le remplacement de la fiscalité locale par des dotation des l'Etat, débuté dans les années 1990.

Les impôts locaux ont alors connu de profondes modifications (suppressions de la part "salaires" des bases d’imposition à la taxe professionnelle, de la taxe additionnelle régionale aux droits de mutation et de la vignette automobile pour les particuliers), qui sont compensées par des dotations de l’État. Ce qui a tendance à remettre directement en cause l'autonomie des collectivités.

Cette précarité structurelle conduit à réformer la constitution en 2003 qui sera complété par la loi organique de 2004 afin de garantir une réelle autonomie financière aux collectivités locales.

L'autonomie fiscale est elle devenue une réalité juridique ou reste t'elle qu'une simple chimère ?

L'autonomie fiscale bien que discuté depuis très longtemps par la doctrine ne se voit que subsidiairement reconnaître (I), la fiscalité restant le sacerdoces de l'Etat (II).

La fiscalité locale sous les fourches Caudines

La fiscalité locale se caractérisait par sa grande précarité juridique, qui conduit à la réforme constitutionnelle de 2003 (A). Néanmoins cette réforme reste peu satisfaisante (B).

A. Une reconnaissance progressive

La recentralisation fiscale opérée dans les années 1990 a abouti à la réforme constitutionnelle de 2003.

La libre administration des collectivités territoriales est une des bases de la Vème république, l’article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958 le consacrant.

Le Conseil constitutionnel en dégage ainsi les conséquences pour les finances locales.

Dans sa décision n°91-298 DC du 24 juillet 1991, il a fixé le principe selon lequel « les règles posées par la loi ne sauraient avoir pour effet de restreindre les ressources fiscales des collectivités locales au point d’entraver leur libre administration ».

Dès lors, le législateur peut certes compenser une baisse des ressources fiscales par des dotations, mais à l'unique condition de maintenir le niveau des ressources globales et de ne pas restreindre outre mesure les ressources fiscales (DC n°98-405 du 29 décembre 1998).

Le Conseil constitutionnel reconnaît pour autant dans sa décision n°2001-456 DC du 27 décembre 2001 la dimension financière et la dimension fiscale de la libre administration.

La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 a introduit dans la Constitution un article 72-2 qui dispose dans son alinéa 3 que « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ». Cette réforme a ainsi vocation à instaurer un pouvoir fiscal au collectivités territoriales d'après Partick Devedjian.

Cependant cette réforme constitutionnelle n'a fixé qu'un cadre, laissant à une loi organique le soin de préciser les notions de ressources propres et de part déterminante.

La loi organique du 29 juillet 2004 a défini la notion de ressources propres. Il s’agit essentiellement du produit des impositions de toutes natures dont les collectivités peuvent déterminer le taux ou l’assiette. S’y ajoutent des redevances et produits perçus par les collectivités territoriales.

A travers ces lois organiques l'autonomie financière des collectivités territoriales est pleinement assurée, elle n'est non plus seulement fondée sur la liberté de déterminer leurs dépenses ( principe reconnu dans l’acte I de la décentralisation à partir de la loi de 1982), mais aussi sur la liberté de déterminer une part déterminante de leurs ressources propres.

B. Une autonomie financière discutée

La qualification de « ressources propres » et de « part déterminante », au vu de la définition de la loi du 29 juillet 2004, peuvent être sujet à controverse.

La notion de recette locale propre est essentielle dans le principe d'autonomie financière. Initialement cette notion recouvrait les impositions de toutes natures de l'article 34 de la constitution.

L’article 3 du projet de loi organique retenu par l’Assemblée nationale en première lecture incluait dans la notion de ressources propres des collectivités territoriales :

-le produit des impositions de toutes natures, que les collectivités disposent ou non de la faculté d’en fixer l’assiette ou le taux ;

-les redevances pour services rendus ;

-les produits des domaines ;

-les participations d’urbanisme ;

-les produits financiers ;

-les dons et legs.

L'article 3 de la loi définit ainsi les ressources propres :

« Au sens de l'article 72-2 de la Constitution, les ressources propres des collectivités territoriales sont constituées du produit des impositions de toutes natures dont la loi les autorise à fixer l'assiette, le taux ou le tarif, ou dont elle détermine, par collectivité, le taux ou une part locale d'assiette, des redevances pour services rendus, des produits du domaine, des participations d'urbanisme, des produits financiers et des dons et legs ».

On se retrouve dès lors avec :

i.les impositions pour lesquelles les collectivités territoriales fixent un taux ou déterminent

l’assiette ;

ii. les impositions pour lesquelles la loi fixe un taux par collectivité ou prévoit les modalités

de fixation de ce taux par collectivité ;

Cette deuxième catégorie concerne les partages d’impôts nationaux dans le cadre de

transferts de compétences justifiés par la nouvelle étape de la décentralisation

les impositions dont la loi détermine une « part locale d’assiette ».

La troisième hypothèse vise les impositions dont les collectivités territoriales perçoivent

tout ou partie du produit calculé sur une part d’assiette rattachée à leur territoir

Cette définition n'exclue donc pas la possibilité que des impôts d'Etat rentrent dans la définition de ressource propre. Certes il faudra que ces impôts partagés soient localisables, c'est à dire que le produit de ce type d'impôt devra dépendre de paramètre spécifiques à chaque collectivité, pour être considérés comme ressources propres.

Néanmoins, le taux et l'assiette restent dans les mains de l'Etat, ce qui porte atteinte à l'autonomie fiscale.

Les notions « d'ensemble de ressource » et de « part déterminante » ont aussi été discuté.

En 2000, le Sénat avait souhaité fixer le taux d'autonomie financière à 50%, puis il a proposé 33% mais qui aurait pu être relevé progressivement.

Finalement on a pris comme référence un seuil plancher sur une année de référence : 2003. Ainsi la loi organique dispose que les recettes fiscales et autres ressources propres ne peuvent être inférieures au niveau de 2003.

Afin de préserver un niveau de ressource suffisant au collectivités des mécanismes ont été mis en place : un mécanisme de correction à toute baisse de l'autonomie fiscale et