Partenarit Public Privé

public-privé s’inscrivent dans le cadre des principes du « nouveau management public », promus dans les pays anglo-saxons et diffusés par les organisations financières internationales. Cette nouvelle approche de la gestion publique est née dans le contexte des difficultés budgétaires qui frappent les collectivités publiques des pays industrialisés depuis les années 1970 et de la perte progressive de la légitimité accordée aux gestionnaires publics en matière de gestion efficace des ressources. Les recommandations qui en découlent résident notamment dans la réduction du périmètre des activités réalisées en régie (« le gouvernement est le barreur et non pas le rameur »), dans une gestion et un contrôle centrés sur les résultats et non plus sur les ressources consommées, et enfin dans la mise en place d’une organisation comptable fondée sur le modèle du privé. Ainsi, le développement de l’approche partenariale fait-il écho à la montée en puissance de l’exigence de transparence et de responsabilité, traduite en anglais par le concept d’accountability. Dans un contexte de raréfaction des ressources publiques, conséquence de l’accroissement important des déficits et de la dette, l’évaluation du bien fondé de l’action publique dépend de ses résultats. Les logiques d’évaluation publique et privée se rapprochent, ouvrant la voie à la dynamique portée par les partenariats public-privé (PPP). Les nouveaux PPP ont connu une expansion considérable dans les pays développés, mais aussi dans les pays en développement. Ce succès est dû à la fois à la réduction des investissements publics consécutive aux restrictions budgétaires et à une approche renouvelée de la gestion publique, cherchant à bénéficier des capacités de financement et d’innovation du secteur privé. D’après les statistiques de la Banque mondiale, 2 500 projets d’infrastructure en PPP ont été lancés dans les pays en développement entre 1990 et 2001, pour un montant de 750 milliards de dollars. Dans les pays industrialisés, le seul gouvernement du Royaume-Uni a signé 665 contrats de PPP entre 1987 et avril 2005, suscitant un investissement privé de 62 milliards d’euros. Les perspectives du développement des partenariats public-privé au sein de l’Union européenne se situent non seulement au niveau des États, mais aussi des collectivités territoriales. Les domaines couverts par les PPP sont extrêmement variés. Les infrastructures de transport représentent une part importante de ces contrats, concernant aussi bien les lignes 3

ferroviaires que les transports urbains et les installations portuaires. Viennent ensuite les services aux collectivités (gestion de l’eau et des déchets), les hôpitaux et les établissements d’enseignement. Dans les domaines d’activité régalienne de l’État, le recours aux contrats de partenariat public-privé concerne une partie des activités de Défense et les établissements pénitentiaires. L’étendue du développement de ces contrats et l’’éventail de leurs domaines d’application ne va pas sans susciter des inquiétudes. Des échecs emblématiques, enregistrés dans les pays industrialisés comme dans les pays en développement, ont contribué à forger l’image d’arrangements opaques, excessivement favorables aux intérêts privés et source de corruption des pouvoirs publics. Symétriquement, les succès constatés ont suscité des enthousiasmes inconditionnels pour une solution censée palier l’ensemble des limites de la gestion et des finances publiques. Cette controverse a également touché la France au cours de l’année 2004, lors de l’adoption d’une législation introduisant le contrat de partenariat. L’enjeu est de prévenir le risque de détournement de ces contrats pour lancer des investissements que les finances publiques ne peuvent prendre en charge et le risque d’un dévoiement progressif du service public. Le premier risque se traduirait par un report indu du financement des investissements publics sur les générations futures, qui n’en bénéficieront pas ou peu. Le second risque mettrait en cause le service public, dont la nécessaire adaptabilité se verrait au mieux réduite par la conclusion de contrats à long terme avec le privé, si ce n’est assurée a minima par une firme privée, motivée par la seule maximisation de sa marge d’exploitation. Le propos de cet ouvrage est de rendre compte du phénomène des partenariats publicprivé, d’en exposer les principes de fonctionnement et d’en dresser un bilan aussi objectif que possible. Les conditions de succès et les facteurs de risques entourant ces contrats doivent être précisément identifiés afin d’en mesurer les avantages comme les inconvénients. Les PPP ont suscité des travaux universitaires et des rapports officiels qui permettent de réaliser des comparaisons internationales documentées. Cet ouvrage s’appuie largement sur ces sources, notamment sur les travaux réalisés par les cours des comptes nationales et les organismes internationaux. Afin de bien appréhender l’ampleur du développement des PPP, l’ouvrage dresse un panorama international des contrats passés et de leurs domaines d’application. Les cas britannique, américain et italien, mais aussi l’exemple des pays en développement sont abordés (chapitre I). L’analyse porte ensuite sur l’économie des partenariats public-privé (chapitre II), le montage financier et la gestion de ces contrats (chapitre III). Ces différents éléments permettent de mettre en perspective le cas de la France et du contrat de partenariat récemment adopté (chapitre IV).

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I/L’ampleur et l’étendue du phénomène des partenariats public-privé

Le développement des partenariats public-privé a partie liée avec la difficulté croissante des collectivités publiques, des pays industrialisés comme des pays en développement, à financer les investissements répondant à la demande sociale. L’augmentation des dépenses de fonctionnement et d’intervention a conduit les autorités publiques, qu’elles soient nationales ou locales, à différer les investissements et l’entretien des infrastructures existantes. Dans ce contexte, les partenariats public-privé apparaissent comme un moyen de réconcilier les attentes sociales et la maîtrise des finances publiques. Le recours aux partenariats est encouragé par l’Union européenne afin de favoriser le développement de nouvelles infrastructures de réseaux [van Miert, 2003] ∗, lesquelles ne peuvent être rapidement réalisées par les seuls investissements publics, notoirement insuffisants. Ce développement s’inscrit également dans le cadre général de la réforme profonde de l’action publique, commune à l’ensemble des pays de l’OCDE et entreprise dans les pays anglo-saxons dès le début des années 1980. Elle trouve sa source dans le contexte budgétaire et les contestations de l’efficacité de l’action publique traditionnelle portée tant par l’École du public choice [Mueller, 1997] que par la nouvelle économie publique [Laffont, 2000]. Les contraintes pesant sur les finances publiques ont conduit à un déplacement du contrôle public de la vérification de la régularité de l’utilisation des ressources vers l’évaluation de l’efficacité et de l’efficience de l’action publique en termes de fournitures de biens et services. L’accent mis sur la transparence et la responsabilisation (accountability) de l’action publique doit être envisagé sous cet angle.

Encadré : Nouvelle économie publique et gestion publique Dans la logique de la nouvelle économie publique, il est nécessaire de confronter aux défaillances du marché (externalités, biens publics, monopoles naturels) qui justifient l’intervention publique [Lévêque, 1998], l’existence de défaillances de l’État, lesquelles sont en grande partie liées à la faiblesse du cadre incitatif dans lequel agissent les agents publics [Laffont, 2000]. Parmi les difficultés intrinsèques à la gestion publique, susceptibles d’être à l’origine d’une moindre performance des prestations réalisées en régie, nous pouvons citer : - l’absence de contrôle externe de la performance (rôle théoriquement assuré par les cours boursiers pour une entreprise privée) ; - l’absence du risque de faillite (argument de la « contrainte budgétaire molle ») ; - la faiblesse des incitations à l'investissement pour le manager public (lequel ne peut s’approprier l’intégralité des gains obtenus à l’instar de son homologue privé) ; - la difficulté d’obtenir des objectifs clairs et cohérents de la part de la tutelle publique (les différents ministères peuvent être porteurs d’objectifs divergents et inconciliables) ; - la sensibilité de la tutelle publique aux groupes de pression.

En ce sens, la mise en place de partenariats public-privé participe d’une mutation générale de l’action publique [Hepworth, 2004], passant notamment par l’adoption d’un référentiel comptable de type privé, par l’octroi de l’indépendance des banques centrales (objectifs de prévisibilité) ou par la mise en place de nouvelles règles applicables aux investissements publics (l’endettement public ne doit financer que des dépenses d’investissement). Le Nouveau Management Public tel qu’il a été principalement développé au Royaume-Uni, en Nouvelle-Zélande et en Australie, constitue l’exemple emblématique,

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Les références entre crochets renvoient à la bibliographie en fin d’ouvrage.

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