Le Choix Du Contrat d'Objectifs Et De Moyens

ociations, les collectivités obtiennent un droit de contrôle sur l’utilisation des fonds publics. En effet, l’article L. 1611-4 du Code Général des Collectivités Territoriales pose le principe du contrôle : « toute association, œuvre ou entreprise ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la collectivité qui l’a accordée ».

En théorie, il serait ainsi possible aux collectivités locales de surveiller étroitement l’usage fait de leur aide. Les élus locaux disposant à la fois des instruments et de la légitimité pour agir dans le sens d’un contrôle strict des associations. Cependant, la pratique révèle que les collectivités exercent des contrôles limités.

Afin de donner un cadre législatif et de réaliser un réel contrôle des subventions versées, l’article 10 de la loi nº 2000-321 su 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leur relations avec les administrations a créée le contrat d’objectifs et de moyens. Seules sont concernées par ce nouveau contrat les aides versées sous forme monétaire et dépassant un certain montant. Ce seuil a été fixé à 23.000 € par le décret nº 2001-495 du 6 juin 2001 ; toutefois une convention peut être signée quel que soit le montant, lorsqu’elle apparaît comme le mode le plus adapté de formalisation de la décision d’attribution de subvention.

Cependant, en imposant la conclusion d’un contrat prévoyant l’attribution de la subvention et fixant le contrôle que la collectivité devra exercer sur l’utilisation des fonds, le législateur à contribué à l’insécurité juridique des subventions. En effet, ces aides peuvent se voir requalifiées par le juge en délégation de service public ou en marché public. Face à cette insécurité juridique il est important de déterminer quel est le régime juridique de ce nouveau contrat encadrant les relations des collectivités avec le monde associatif.

Afin de répondre à cette question il faut envisager le risque de requalification qu’existe pour ce nouveau contrat (I) pour ensuite voire quel est son régime juridique (II). Enfin, nous pourrons envisager quel est le contrôle que pèse sur les associations subventionnées (III).

I. Les risques de requalification

Il s’agit d’un risque réel (A) et afin de le prévenir il faut étudier avec attention quels sont les critères permettant au juge de requalifier le contrat (B).

A. Un risque réel

Le risque de requalification d’un contrat d’objectifs et de moyens passé avec une association est loin d’être hypothétique. En effet, la nature associative du cocontractant de l’association n’exonère pas en soi l’application des règles de concurrence.

De plus il n’y a pas beaucoup d’activités associatives qui puissent échapper au champ d’application des marchés publics ou des délégations de service public. Si initialement on a considéré que seuls les contrats conclus avec des associations menant des activités à caractère commercial ou concurrentiel relevaient du Code des Marchés Publics, cette référence a disparu depuis le Code de 2001 où il n’est plus fait référence. De plus l’article 30 du Code prévoit expressément la possibilité de conclure des marchés publics dans des matières habituellement non concurrentielles tels que les services sociaux, culturels ou sportifs.

A cela s’ajoute le fait que les contrats d’objectifs et de moyens sont toujours susceptibles d’être reclassés en délégation de service public en raison du caractère d’intérêt local qu’ils doivent présenter qui peut être requalifié en mission de service public.

Ce risque qui pèse sur le contrat doit obliger les collectivités à l’étudier de près car les conséquences de la requalification les obligeront à passer par un marché public ou une délégation de service public et a mettre en œuvre la procédure contraignant qui s’impose.

B. Les critères de requalification

Le contrat d’objectifs et de moyens peut être requalifié soit en délégation de service public (1), soit en marché public (2).

1. Les critères de la requalification en délégation de service public

Le risque de requalification du contrat d’objectifs et de moyens est très important car les critères de la délégation de service public se retrouvent dans le contrat d’objectifs et de moyens (1). Le critère permettant une distinction entre ces deux contrats est l’initiative du projet (2).

a. Les critères de la délégation se retrouvent dans le contrat d’objectifs et de moyens

Selon la définition posée par la loi Murcef du 11 décembre 2001, « la délégation de service public est un contrat par lequel une personne morale de droit public confie la gestion d’un service public dont elle a la responsabilité à un délégataire public ou privé, et dont le risque d’exploitation est assuré par le cocontractant ».

Cette définition est complétée par la jurisprudence en la matière d’où il ressort que la délégation s’identifie à travers de trois critères :

- elle confie à un tiers une activité d’intérêt général

- que l’administration a eu l’intention d’ériger en service public

- et dont le risque d’exploitation est assuré par le cocontractant

La loi du 12 avril 2000, en imposant la conclusion d’un contrat d’objectifs et de moyens pour les subventions dépassant un certain montant, fait courir à ces convention un risque de requalification. En effet, les critères d’une délégation peuvent facilement se rencontrer dans ce type de contrat.

Tout d’abord, l’attribution d’une subvention doit répondre à un intérêt public local et par conséquence l’intérêt général de l’activité subventionnée peut être facilement présumé. De plus, l’intention de la collectivité d’ériger cette activité en mission de service public peut également être facilement supposée, car elle s’apprécie au travers d’un faisceau d’indices qui peuvent être réunis dans une convention d’objectifs et de moyens :

- l’existence d’un soutien financier au gestionnaire, ce qui est l’objet même de la subvention

- la présence de clauses définissant dans le détail l’organisation et le fonctionnement de l’activité : la loi impose que le contrat d’objectifs et de moyens définisse « l’objet, le montant et les conditions d’utilisation de la subvention »

- l’exercice d’un contrôle technique et financier sur l’activité : l’article L.1611-4 du Code Général des Collectivités Territoriales impose aux collectivités un certain nombre de contrôles sur les associations qu’elles subventionnent

- l’existence de prérogatives de puissance publique : ce point pourrait ne pas être vérifié dans un contrat d’objectifs et de moyens. Cependant, le juge administratif a pu considérer qu’il y avait délégation de service public sans prérogatives de puissance publique : CE, 20 juillet 1990, Association Melun Culture Loisirs

Enfin, concernant le critère du risque, l’attribution d’une subvention peut faire subsister un risque d’exploitation pour le cocontractant. Si les premiers développements jurisprudentiels exigeait que la rémunération du cocontractant ne dépasse pas 70% des recettes (CE, 30 juin 1999, SMITOM), le juge a pu par la suite considérer que l’attribution d’une subvention d’équilibre peut être compatible avec la notion de délégation de service public dès lors qu’elle est calculée en début d’activité à partir d’un budget prévisionnel théorique et donc qu’il n’y a pas une certitude qu’elle couvrira les besoins réels de l’exploitation : CAA Marseille, 5 mars 2001, Préfet du Var.

On voit donc que le contrat d’objectifs et de moyens, issu de la loi du 12 avril 2000 peut se voir requalifier en délégation de service public, d’autant plus que ses clauses seront précises quant au contrôle exercée par la collectivité et à la définition des missions à mettre en œuvre.

b. Le critère de l’initiative du projet.

Ce critère a été posé par l’avis du Conseil d’Etat, sur la mise à disposition des locaux à la Cinémathèque française, du 18 mai 2004. Dans cet avis, la mise à disposition des locaux à la Cinémathèque française, afin d’assurer la conservation de son patrimoine, n’est pas qualifié de délégation de service public. Le Conseil d’Etat indique que le service public délégué doit relever à l’origine de la collectivité en vertu « d’une obligation légale » ou être « crée à son initiative », et faire en suite l’objet d’une délégation.

Cet avis permet d’identifier le critère principal permettant de différencier une délégation de service public d’un contrat d’objectifs et de moyens, à savoir l’initiative du projet. Ce critère semble rejoindre celui posé par la Cour de Justice des