Cours finances publiques

Finances publiques

Les finances publiques ont un objet simple :

• l’étude des techniques financières par lesquels les différentes collectivités remplissent leurs missions.
• Ces techniques représentent 3 grands domaines :

1. -Celui des organes financiers
2. -Celui des procédures financières
3. -Celui des moyens financiers.

La loi de finance. On peut faire plusieurs observations, il y a une différence entre les finances publiques et les autres finances.

Les finances publiques sont un moyen pour les collectivités publiques d’accomplir leurs compétences. Moyen au bon fonctionnement de l’état, la commune, la         région, l’EPCI, l’établissement public. Si l’on s’intéresse à l’état, c’est un élément inhérent à l’état. Si il n’y a pas de finances public il n’y a pas de finances publiques, l’état peut être en faillite, par exemple la Grèce ne décide plus rien. Perte de souveraineté. Les finances publiques sont un élément d’organisation de l’état. Sans moyen financier, un état est obligé d’aliéner sa souveraineté, si son niveau de dette est supérieur à ses capacités d’emprunt, de remboursement de l’emprunt. Les agences de notation nous notent triple A.  Dès lors que les finances publiques sont un élément d’organisation de l’état, elles sont aussi une expression de la puissance publique. Elément qui appartient aux personnes publiques, c’est par ce qu’il y a un état qu’on peut lever l’impôt, mais c’est par ce qu’il y a des moyens financiers qu’il y a un état. Les finances publique sont aussi une notion distinctes de finances privées, et on peut dire qu’il existe une opposition classique entre les 2 mais aussi un rapprochement de plus en plus net, c’est l’évolution la plus significative de ces dernières années. Il y a un rapprochement entre les 2 finances. On ne peut que constater une divergence de champ d’application et une divergence de méthode. Cette divergence tient d’abord aux organes, car les organes concernés par finances publiques sont les collectivités publiques, alors que les organes concernés par les finances privées sont les particuliers et personnes morales de droit privé comme les associations et fondation. Différence surtout quand à l’objet, les finances privées ont pour but de faire fructifier un capital, servir des intérêts privés dans un souci de rentabilité. Dans les finances publiques, l’objet est de servir l’intérêt général, de faire fonctionner les services publics, d’assurer le fonctionnement des collectivités publiques. Il n’y a donc pas ici d’objet de rentabilité. L’objet recherché est la continuité du service public. Grâce à un financement pérenne. Les finances publiques ne s’inscrivent donc pas dans l’économie marchande. Elles sont simplement un instrument pour faire fonctionner les collectivités publiques. Dès lors il y a une différence quant à la méthode entre privé et public. Dans les finances privées, le principe qui domine est celui de la liberté de gestion, on gère ses moyens financiers comme on l’entend, dès lors que les finances restent transparentes pour les personnes morales de droit privé. Mais la limite pour les personnes privées, elles doivent rendre compte de leurs finances en tenant une comptabilité qui permette pour les services fiscaux la connaissance de la gestion passée. Dans les finances publiques, la liberté de gestion reste encore limitée, on est en présence d’une accumulation de contraintes, qui pèsent sur la gestion des fonds publics. Un certain nombre de règles strictes qu’il faut respecter car les agents de la fonction publique manipulent des derniers qui ne leur appartiennent pas. A propos desquels ils doivent rendre des comptes, et à propos desquels on doit être en capacité de comprendre les mouvements financiers au sein des collectivités. D’où la multitude de cadres de principes à respecter pour que la légalité soit elle-même respectée. Pour autant, dans les finances publiques, ces principes n’interdisent pas la recherche de la performance de la gestion bien au contraire. Et cela n’interdit pas une certaine liberté de gestion. C’est d’ailleurs l’objet d’une loi importante, la loi organique du 01/08/01 relative aux lois de finances. Cette loi organique est une loi fondamentale car elle a réformé en profondeur le droit des finances publiques de l’Etat français qui n’avait pas évolué depuis l’ordonnance du 02/01/1959. C’est un bouleversement de conception, elle n’est entrée en vigueur qu’en 2006.

C’est une matière au contenu diversifié, c’est une grande constellation les finances publiques. On a les finances publiques infra étatiques, ce sont celles des collectivités territoriales. Plus largement des organismes publics qui se situent à un niveau d’administration inférieur à l’état. Ce sont les finances publiques des établissements publics locaux, des structures intercommunales, des syndicats de commune. Ce sont les finances locales. A côté des finances locales il y a les finances étatiques. Ce sont les finances de l’Etat, ce sont celles qui consistent à s’intéresser au budget de l’Etat, la loi de financement. Ce sont les finances très encadrées, par un système de norme de nature législative, voire par des normes supra législatives. Des lois organiques, et des dispositions constitutionnelles. Au-dessus des finances publiques étatiques, il y a les finances publiques supra étatiques. Avec ici 1 distinction, les finances européennes, c a d des institutions européennes, de l’UE. Mais aussi un certain nombre de règles de nature financière qui s’impose à la France en raison de son appartenant à la zone euro. On retrouve les finances internationales, les finances des organisations internationales, l’ONU, le FMI… on précise que le programme est la base des finances publiques,

Section 1 : Les finances étatiques. Les sources des finances publiques étatiques

 Il existe un lien privilégié entre les finances publiques et l’organisation constitutionnelle de l’Etat. Les finances publiques ont ici à la fois une assise constitutionnelle, et ont acquis une valeur constitutionnelle

§1- La valeur constitutionnelle des règles financières.

 Les principes constitutionnels des finances publiques sont intégrés dans le bloc de constitutionnalité. Le bloc de constitutionnalité contient surtout la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, surtout article 13 et 14. L’article 13 dispose qu’une contribution commune est indispensable. Il pose 2 grands principes des finances publiques, le Premier principe c’est qu’il y a dans l’organisation de l’état la nécessité de la contribution publique. Nécessité de l’imposition, prélèvement obligatoire. De plus il doit y avoir égalité des charges entre tous les citoyens devant les charges publiques. C’est une égalité réelle puisque la contribution publique doit être répartie en fonction des facultés de chacun. Principe de la progressivité de l’impôt. Tous les citoyens ont le droit de constater par eux même. L’article 14 pose la règle du consentement à l’impôt. C’est le peuple ce sont les citoyens, qui doivent voter l’impôt. Les révolutionnaires précisent que ce consentement doit émaner des contribuables eux même, ou éventuellement des représentants de ces citoyens contribuables. Autrement dit, l’article 14 de la déclaration des DHC pose le principe du régime parlementaire, de la représentation financière des citoyens. La source des autorisations de dépense comme des autorisations de recette ce sont les citoyens, c’est le peuple, qui donne son autorisation à une entité clairement définie. L’article 14 de la DDHC est un article au cœur du dispositif de l’Etat. Il permet de donner les moyens à l’Etat de fonctionner. L’intérêt c’est que les sources ne se résument pas à la DDHC mais sont également contenues dans la constitution elle-même. Ce qui permet ici de montrer que les finances publiques sont bien un élément de l’organisation de l’Etat. Plusieurs articles de la constitution intéressent les finances publiques. L’article 34 de la constitution. Fixe les règles concernant l’assiette, le taux, et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature. Mais l’article 34 détermine aussi que ce sont les lois de finances qui déterminent les ressources et charges de l’Etat dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique, c’est depuis le 1er aout 2001 la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). L’article 34 est fondamental, le législateur fixe le régime de l’impôt et celui des dépenses publiques. Selon des normes fixées par la LOLF. L’article 47 de la constitution dit finalement la même chose ; le parlement vote les projets de lois de finances dans les conditions prévues par une loi organique. Le parlement vote les projets de loi de finances, le gouvernement ne est à l’origine des projets donc est à l’origine des lois de finances publiques. Le parlement adopte le budget de l’Etat, le gouvernement le propose, c’est la loi de finances. On peut citer l’article 53 de la constitution qui précise qu’une loi est nécessaire pour ratifier un traité international qui engagerait un alourdissement des finances de l’Etat. Dès que les finances sont concernées l’Etat doit solliciter les parlementaires. La création du fond européen de stabilité financière a nécessité un accord des parlements car demandait beaucoup d’argent. Les sources constitutionnelles précitées sont les sources historiques. Mais la constitution est régulièrement révisée, notamment en matière financières, loi du 23/07/08, modernisation des institutions de la Ve république. Cette loi a modifié des dispositions financières, elle renforce le rôle d’une institution de contrôle des finances publiques, qui renforce le rôle de la juridiction financière, à savoir la cour des comptes. Cet article dispose que la cour des comptes assiste le parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement. Cela veut dire que la cour des comptes, institution administrative financière, a une compétence qui va au-delà des comptes. Elle contrôle l’action du gouvernement. Pour autant, le cœur de sa compétence reste quand même le contrôle de l’exécution des lois de finances, du bon emploi des fonds publics. Mais contrôlant l’exécution du budget de l’Etat, la cour des comptes va également être emmenée à évaluer les politiques publiques. Il y a donc une relation entre l’exécution de la dépense et l’évaluation des politiques. L’article 47.2 est très important car il renforce le rôle de la cour des comptes, il donne aussi une dimension d’évaluation des puissances politiques aux finances publiques. Les finances publiques deviennent un outil de gestion de l’Etat. C’est même un outil de pilotage des activités des services de l’Etat dont on va évaluer l’efficacité, la performance, pour savoir s’il convient de les maintenir, de les accentuer ou de les diminuer. Cet article pose aussi le principe, l’obligation de la sincérité des comptes de l’ensemble des administrations publiques, donc ce qui est désormais pris en compte c’est non seulement ce qui est adopté dans le budget, mais c’est aussi et surtout ce que traduisent les comptes c a d l’exécution des crédits, la réalité budgétaire. On peut souligner que la révision constitutionnelle du  23 juillet 2008 a mis en exergue l’importance de la comptabilité et donc de l’exécution comme outil de gestion par rapport à l’époque précédée à cette révolution c’est une avancée substantielle, qui emporte bien des conséquences. L’Etat ne peut encore pas donner une liste exacte de son patrimoine immobilier. La révision a permis le rajout d’un alinéa à l’article 34, qui précise que s’il y a bien toujours un budget, une loi de finances pour l’année, ces budgets doivent s’intégrer dans une vision pluriannuelle définie dans des lois spécifiques, des lois de programmation des finances publiques. Un budget ne peut être pris isolément, il s’inscrit dans une vision gestionnaire des finances publiques, et le bon sens appel cela. Ces orientations pluriannuelles s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques. On veut que les comptes soient équilibrés, il va falloir préciser que ces orientations budgétaires visent l’équilibre. Dès 2008 on avait inscrit au moins la volonté de l’équilibre des comptes, érigée au rang constitutionnel. Ces bonnes intentions ont été mises de côté par la crise qui s’est révélée au grand public en octobre 2008. En matière des finances publiques, on en appelle au plus au haut niveau de la pyramide des normes pour fixer des gardes fous, des bornes liées à la gestion publique. C’est inédit car la constitution devient alors un texte de nature opérationnelle, et non conceptuelle. Ce qui faut préciser c’est que la valeur constitutionnelle des règles financières est assez récente, elle remonte aux origines de la Vème République. Avant les règles financières n’avaient aucune valeur constitutionnelle, on précisait alors ces règles dans des lois organiques