Distinction Police Administrative Judiciaire

tout comme le juge qui doit s'assurer de sa compétence, à se demander dans quelle intention les autorités ou agents chargés d'une mission de police ont agi.

La difficulté de cette recherche s'accroît lorsqu'il est fait grief à la police de s'être abstenue de décider ou d'agir. Tel est le cas de la question de compétence que vous renvoie le Tribunal administratif de Nancy, au titre de la prévention du conflit négatif.

I. L'action en responsabilité dont ce Tribunal a été saisi a pour origine une affaire tristement célèbre, l'affaire Villemin, dit aussi affaire du petit Grégory, du nom du jeune enfant retrouvé mort dans la rivière La Vologne, un jour d'octobre 1984.

Peu de temps après, le juge d'instruction saisi de cette affaire inculpa Bernard Laroche, qu'il soupçonnait d'avoir commis ce meurtre, et le plaça en détention provisoire, avant de le libérer quelques mois plus tard. C'est alors que les avocats de Bernard Laroche informèrent le procureur de la République de l'attitude menaçante de Jean-Marie Villemin. En effet, le père du jeune Grégory, convaincu de la culpabilité de Bernard Laroche, avait manifesté l'intention de le tuer et avait été vu, armé d'un fusil, guettant sa victime à proximité de sa maison d'habitation. Les avocats demandèrent des mesures de protection permettant d'assurer la sécurité de leur client.

Cette demande fut transmise au préfet des Vosges, et une surveillance policière fut semble-t-il organisée, mais seulement pendant un temps. Elle n'était, en tout cas, plus en place le 29 mars 1985, lorsque Jean-Marie Villemin tua d'un coup de fusil Bernard Laroche devant sa maison.

Estimant que la mort de son époux était imputable à un fonctionnement défectueux du service de la justice, Marie-Ange Bolle engagea une action en responsabilité devant le Tribunal de grande instance de Paris, sur le fondement de l'article L. 781-1 du Code de l'organisation judiciaire.

Par jugement du 27 mai 1992, ce Tribunal a décliné la compétence des tribunaux de l'ordre judiciaire, au motif que la protection des personnes, fussent-elles inculpées, qui font l'objet de menaces, relève, non de l'autorité judiciaire, mais des autorités chargées de la police administrative. Le recours de Marie-Ange Bolle contre ce jugement a été rejeté par un arrêt de la Cour d'appel de Paris du 23 février 1993.

Marie-Ange Bolle a alors saisi le Tribunal administratif qui, étant d'un avis opposé, vous a renvoyé le soin de désigner l'ordre de juridiction compétent pour statuer sur cette action en responsabilité.

II. Il est clair que la protection de la sécurité des personnes et des biens contre les menaces dont ils font l'objet relève normalement de la police administrative. En va-t-il autrement lorsque, comme en l'espèce, la menace s'analyse comme une infraction annoncée, et vise une personne inculpée ou, selon la terminologie qui prévaut désormais, mise en examen ?

La réponse ne va pas de soi car le cas de l'espèce est, à notre connaissance, inédit.

A. L'analyse du Tribunal administratif, que la requérante vous demande d'entériner, peut, de prime abord, paraître logique.

De manière générale, la jurisprudence marque bien que le critère de rattachement à une infraction déterminée ne concerne pas seulement les infractions effectivement commises ou déjà commises. La compétence peut être judiciaire, lorsque la faute imputée à l'Etat se situe en amont d'une infraction à laquelle on a des raisons de s'attendre.

On relève ainsi des précédents dans lesquels l'activité à l'origine du dommage concerne une infraction sur le point d'être commise : voyez à cet égard l'hypothèse bien connue de la « souricière » mise en place en vue de prendre des malfaiteurs en flagrant délit, ce qui se rattache à la police judiciaire, quand bien même, le piège ayant été éventé, aucune infraction n'est commise (Trib. confl., 27 juin 1955, Barbier, Rec. Lebon, p. 624).

Ici, on ne peut s'empêcher de penser que les autorités judiciaires auraient pu faire en sorte que l'assassinat de Bernard Laroche fût évité.

On peut d'abord relever que ce drame ne se serait peut-être pas produit si l'intéressé avait été maintenu en détention provisoire. La nécessité de « protéger la personne concernée » est, en effet, l'un des motifs que retient l'article 144 du Code de procédure pénale pour justifier une telle mesure.

Le parquet pouvait aussi, dès lors qu'il était informé de l'existence de menaces de mort, ouvrir une information. Jean-Marie Villemin aurait pu être inculpé et faire l'objet de mesures, notamment de contrôle judiciaire, de nature à l'empêcher de mettre ses menaces à exécution.

S'il était essentiellement reproché à l'autorité judiciaire de ne pas avoir pris une de ces mesures, alors il est clair que la juridiction civile serait compétente pour apprécier si les conditions d'engagement de la responsabilité de l'Etat sont réunies.

B. Mais ce n'est pas sur ce terrain que se situe la demande, ce que la veuve de Bernard Laroche reproche à l'Etat, c'est de ne pas avoir organisé la protection de son mari par la police.

A cet égard, le fait que la requérante évoque, devant vous, l'absence de mesure préventive contre Jean-Marie Villemin ne peut, à notre sens, affecter la nature de l'action successivement portée devant les deux ordres de juridictions.

Or, il nous semble que la protection de la sécurité d'une personne, même inculpée ou mise en examen, qui est menacée de mort, se rattache essentiellement aux missions de la police administrative, quand bien même cette personne serait partie civile dans la procédure engagée contre celui qui fait l'objet des menaces. Une telle mission n'entre en effet pas dans la définition que l'article 14 du Code de procédure pénale donne de la police judiciaire. Elle ne paraît non plus relever des missions incombant, en vertu des articles 41 et suivants, au procureur de la République, lequel n'est pas en charge des actions tendant à prévenir les infractions, si l'on met à part le régime spécifique des contrôles d'identité.

Il est vrai que la jurisprudence ne s'en tient pas exclusivement à la lettre de ces textes pour régler les conflits de compétence : l'action peut relever de l'ordre judiciaire, alors qu'il ne s'agissait ni de la recherche, ni de la poursuite des infractions à la loi pénale. Et l'hypothèse de la « souricière » illustrée par votre décision Barbier du 27 juin 1955 montre bien que les agissements en cause peuvent se situer en amont de la commission d'une infraction.

Mais en pareil cas, la compétence judiciaire se justifie, conformément au critère finaliste que nous évoquions en commençant, par le fait que le but poursuivi par les services de police reste d'appréhender des malfaiteurs en vue de les remettre à la justice.

S'agissant en l'espèce de la surveillance de Jean-Marie Vuillemin, c'est plutôt de prévention de la délinquance qu'il s'agit, ce qui relève de la police administrative. Le procureur ne s'y est d'ailleurs pas trompé, qui avait transmis au préfet la demande de protection qui lui avait été présentée. Et si l'on se place globalement du point de vue des mesures de protection ainsi demandées _ et tel est bien le terrain sur lequel le fondement de l'action de sa veuve conduit à se placer _ on constate que la surveillance de Jean-Marie Vuillemin n'en était pas le seul aspect, et que le rattachement à la police administrative est encore plus certain.

A cet égard, la circonstance que l'infraction a finalement été commise, et qu'elle constitue le fait générateur du dommage, ne nous paraît pas de nature à modifier la solution. En pareil cas, en effet, votre jurisprudence n'en déduit pas, pour autant, que la police judiciaire est en cause. Ainsi, dans le cas de l'échec d'une opération d'escorte d'un transport de fonds, où la présence des policiers qui en étaient chargés n'a pas empêché des malfaiteurs de s'emparer de ces fonds, leur carence est certes mise en évidence par la commission de l'infraction. Mais vous avez jugé que la carence alléguée par la victime du vol se rattachait « essentiellement » aux conditions d'organisation de la protection du transport des fonds, c'est-à-dire à la police administrative (Trib. confl., 12 juin 1978, société Le Profil, Rec. Lebon, p. 648).

La principale différence entre ce précédent et la présente affaire est qu'ici nous sommes en présence, non pas d'une protection qui a été impuissante à empêcher l'infraction, mais