La Cour De Discipline Budgétaire Et Financière, Une Réforme Impossible?

ire indispensable des libertés nouvelles accordées par la LOLF aux gestionnaires ?

I. La Cour de discipline budgétaire et financière, une juridiction limitée et remise en cause

1. Des justiciables dont la responsabilité est difficile à mettre en cause

A l’origine, la compétence de la CDBF était limitée aux fonctionnaires et agents de l’Etat, des cabinets ministériels, des établissements publics nationaux et des entreprises publiques nationales. Deux réformes ont permis d’élargir ce champ de compétences :

La loi du 31 juillet 1963, qui définit comme justiciables de la CDBF les agents des collectivités et établissements publics locaux et les administrateurs et agents des organismes de sécurité sociale.

La loi du 13 juillet 1971, qui simplifie l’identification des justiciables la CDBF en disposant que sont justiciables cette Cour tous les agents des organismes soumis au contrôle de la Cour des comptes.

Malgré l’extension des catégories de justiciables de la CDBF, 2 limites majeures obstruent le champ d’action de cette Cour :

- une exception majeure demeure : les membres du gouvernement et les élus locaux ne sont pas soumis à la CDBF (pour ces derniers, sauf si les fonctions en cause ne sont pas l’accessoire obligé de leurs fonctions électives, arrêt 19 juillet 1974, Paris – la Villette).

- Excuse absolutoire : en considération de l’organisation hiérarchique de l’administration, la loi admet une excuse absolutoire : la responsabilité des auteurs des infractions est dégagée s’ils peuvent exciper d’ordres écrits et préalables donnés par les ministres ou élus locaux dont ils relèvent. S’ils relèvent de fonctionnaires, représentants ou administrateurs auxquels ils doivent obéissance, la responsabilité de ces derniers, s’ils sont justiciables de la CDBF, se substitue à la leur. La condition antérieurement posée d’un rapport écrit préalable au donneur d’ordre a été atténuée en celle que le donneur d’ordre ait été dûment informé des circonstances de l’affaire.

La CDBF reste ainsi démunie face aux infractions commises par de nombreux ordonnateurs qui sont protégés par leur hiérarchie.

2. Une procédure lourde mais une composition légère

La CDBF a pour mission de sanctionner des infractions aux règles budgétaires et financières. Ces infractions sont énumérées à l’article L 313 du Code des juridictions financières (la loi limite le champ de compétences de la Cour à un nombre restreint de fautes). L’infraction la plus souvent sanctionnée, en raison de son caractère très large, est l’atteinte aux règles d’exécution des recettes et des dépenses (exemple : Arrêt 14 mai 1973, Service de la navigation de Strasbourg, les dépenses engagées par l’ingénieur en chef de ce service excédaient les autorisations budgétaires). Les autres infractions sont par exemple relatives à l’engagement des dépenses (engagement sans habilitation ou sans visa du contrôleur financier), ou encore l’octroi d’un avantage injustifié à autrui. Les catégories d’infractions ont elles aussi été étendues :

- La loi du 25 novembre 1995 a introduit un article L. 313-7-1 du CJF faisant de la faute grave de gestion des responsables d’entreprises publiques une infraction spécifique (rarement appliqué car infracteurs difficiles à identifier)

- En application de la loi du 16 juillet 1980, la Cour peut également intervenir en cas d’inexécution de décisions de justice (arrêt 20 décembre 2001, M. Janki).

Lorsqu’une de ces infractions est dénoncée devant la CDBF, la procédure qui se met en place est très lourde et dure en moyenne 3 ans (avant 2005 : plus de 6 ans). La Cour peut être saisie par le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, le Premier ministre, le Ministre des finances, les membres du gouvernement pour les agents relevant de leur administration et par la Cour des comptes (cette dernière est à l’origine de la majorité des saisines). Les affaires doivent être déférées au procureur de la République dans un délai de 5 ans après les faits mis en cause. Si celui-ci estime qu’il n’y a pas lieu à poursuite, il procède au classement de l’affaire. En moyenne 70% des affaires sont classées à ce stade, notamment à la suite d’excuses exutoires. En cas de poursuite, l’investigation est confiée à un rapporteur de la CDBF puis, après le dépôt de son rapport, l’affaire est transmise au Procureur général qui décide à nouveau soit de classer l’affaire soit d’engager des poursuites. Avant l’audience, le dossier est transmis au Ministère concerné ainsi qu’à l’agent concerné. L’audience qui suit est publique. La Cour de discipline budgétaire et financière rend un arrêt dans lequel elle prononce une amende ou la relaxe de l'intéressé. La Cour peut décider de publier l'arrêt de condamnation au Journal officiel. Il relève en cassation du Conseil d’État.

Cette lourde procédure est à la charge de seulement 12 membres, car comme on l’a vu en introduction, la composition de la CDBF est restreinte

Aucune des fonctions des membres de la CDBF n’est exercée à temps plein par son titulaire, pas même celles de secrétaire général et de greffier.

Ainsi, la lourdeur de la procédure devant la CDBF, ainsi que le nombre réduit de ses membres et la disponibilité très variable des rapporteurs occupés dans leur juridiction respective sont souvent dénoncées et pourraient nécessiter des retouches institutionnelles.

II. Des tentatives de réforme aux effets limités

1. La réforme de 2005 a permis d’améliorer le fonctionnement de la Cour

On a vu dans cette première partie que la CDBF n’était pas une juridiction figée.

→Entre 1948 et 2005, 8 lois au total amendent successivement le dispositif initial de la CDBF, apportant des modifications à la dénomination de la Cour, à la liste des infractions, à celle des justiciables, aux règles de prescription et de procédure et à la publicité des sanctions. Cependant, durant ses 50 ans d’existence, les activités de la Cour ont été très limitées, ce qui soulève périodiquement la question de son caractère dissuasif et, par voie de conséquence, celle de sa réforme.

C’est en 2005 qu’a eu lieu la principale réforme de la CDBF. Cette réforme s’est faite sous forme réglementaire, après autorisation du Conseil constitutionnel du déclassement de plusieurs dispositions du Code des juridictions financières (avis du 3 mars 2005). Si le Conseil constitutionnel a reconnu que la CDBF était un ordre de juridiction à part entière et de ce fait relevait de l’article 34 de la Constitution, il a souligné que la composition et la procédure de cette Cour pouvaient en partie être modifiées par le pouvoir réglementaire. Ainsi, cette décision a rendu possible une réforme réglementaire concernant le fonctionnement de la CDBF, qui est intervenue par le décret du 17 juin 2005.

Il faut retenir 5 points majeurs de cette réforme :

- La composition de la CDBF passe de 6 à 12 membres (+6 suppléants)

- Alors qu’elle siégeait exclusivement en session plénière, la CDBF est divisée en 2 sections, qui deviennent les formations de jugement de droit commun

- Le champ de recrutement des rapporteurs est élargi (aux chambres régionales des comptes et tribunaux administratifs)

- La procédure de jugement est assouplie (suppression de la consultation des commissions administratives paritaires, lecture à l’audience seulement d’un résumé de la décision de renvoi…)

- Les audiences de la CDBF deviennent publiques, en conformité avec l’article 6 de la CEDH (dans l’arrêt CEDH, Guisset c. France, 26 septembre 2000, l’Etat français avait été condamné pour une violation de l’article 6-1 de la CDBH qui avait pris une décision en huit clos)

Cette réforme a eu 2 principaux effets positifs :

- La réduction des délais de jugement de la CDBF : en 2009, la durée des instances des arrêts de la Cour était de moins de 3 ans, contre plus de 5 ans en 2000.

- L’augmentation du nombre d’arrêts rendus : en 2009, la CDBF a rendu 6 arrêts, alors qu’elle rendait en moyenne 3 entre 1948 et 2004.

Il semble donc