Déconcentration et décentralisation: antagonisme ou complémentarité ?

ministré eux-mêmes dans le respect de la légalité. Ils sont dotés de la personnalité juridique, d'autorités et de ressources propres.

L'enjeu est ainsi de comprendre comment fonctionnent ces deux techniques d'organisation administrative, en quoi sont-elles similaires et sur quels points s'opposent-elles?

En effet, ce sont toutes deux des modes d'aménagement du pouvoir administratif et du territoire qui ne remettent pas en cause l'unité de l'État. Toutefois, elles sont distinctes l'une de l'autre dans leur mise en œuvre et dans leurs cadres d'action, aussi bien que complémentaire dans leur but, leurs fonctions et leur moyens d'actions.

Il conviendra ainsi de traiter de prime abord "du fond", c'est-à-dire du fonctionnement de ces deux moyens d'organisation (I), puis "de la forme", en étudiant le cadre d'action et les institutions propres à chacune des deux techniques (II).

I- DECONCENTRATION ET DECENTRALISATION: PRINCIPES PLUS OU MOINS ANALOGUES.

Déconcentration et décentralisation sont toutes deux des dispositifs mis en place par l'Administration centrale dans un but commun et des fonctions analogues (A), tout en étant enrayées par des limites définies par le législateur (B).

A) Buts et fonctions de ces deux modes d'organisation.

Le point commun essentiel de ces deux notions est sans aucun doute leur but, la raison pour laquelle ces techniques sont mises en place par le gouvernement central. Force est de constater que ce but est le même: améliorer la qualité du service rendu aux citoyens et améliorer l'efficacité de l'État en désengorgeant l'administration centrale, afin de rapprocher l'Administration des administrés et d'accélérer les prises de décisions au niveau local, et donc de manière plus efficace. Le transfert d'attributions permet à l'État de décharger ses administrations centrales et de confier les responsabilités au niveau le plus adapté.

Les fonctions de la déconcentration sont diverses. Elle consiste tout d'abord à participer à l'unité du territoire, qui est une exigence constitutionnelle: "La France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale [...] Son organisation est décentralisé" (art. 1), en étant étroitement liée au pouvoir central, contrairement à la décentralisation qui, par son caractère autonome contient des risques de contre balancer l'égalité au profit des collectivités territoriales.

Le principe de subsidiarité, définit dans l'article 72 de la Constitution du 4 octobre 1958, selon lequel l'échelon le plus élevé ne doit assurer que les missions ne pouvant être exercées à un niveau inférieur, prime dans les deux formes d'organisation administrative. Dans le cadre de leur autonomie de gestion sur le plan locale. Il s'agit de mettre en œuvre une règle de bonne administration selon laquelle les décisions des administrations doivent être prises à l'échelon le plus proche de ceux qu'elles concernent. Le Code général des collectivités territorial illustre parfaitement cette notion d’affaires locales: "le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune"(art. L.2121-29); "le conseil général règle par ses délibérations les affaires du département"(art. L.3211-1); "le conseil régional règle par ses délibérations les affaires de la région"(art. L.4221-1). Chaque collectivité possède ainsi la capacité de déterminer les affaires de son ressort, sans jamais empiéter ni sur celles des autres collectivités, ni sur celles de l'État.

La conception française de la décentralisation repose sur une complémentarité avec la déconcentration car la décentralisation suppose que les collectivités territoriales puissent avoir sur place des correspondants ou des représentants de l'État afin de ne pas se tourner vers la capitale pour résoudre des difficultés locales ou régionales. Il suffit qu'elles se tournent vers les autorités déconcentrées. Le principe de co-administration, qui prend notamment la forme de contrats, est ainsi posé par la loi du 6 février 1992.

Enfin, alors que la déconcentration est un simple procédé technique de désengorgement de l'administration centrale par désignation de représentants locaux nommés par le pouvoir centrale et entièrement dépendant de lui, la décentralisation, basée sur l'élection des autorités locales au suffrage universel, laisse entrevoir l'inspiration démocratique qui accompagne les réformes décentralisatrices.

B) Les limites à l'autonomie des autorités locales.

Aussi bien concernant la déconcentration que la décentralisation, l'autonomie des autorités locales n'est bien évidemment pas totale et les l'une comme l'autre sont soumises à une technique de contrôle des actes et des personnes, qui diffèrent l'un de l'autre.

1- Pour les circonscriptions administratives déconcentrés: le pouvoir hiérarchique.

La limite est double. Une limite de droit en ce qu'elle maintient les autorités locales dans un rapport de subordination aux autorités centrales. Elles peuvent annuler ou reformer une décision, et les autorités locales n'ont pas de voie de recours contre la décision. Son détenteur peut en faire usage pour des raisons de légalité et d'opportunité, spontanément ou sur demande de tout intéressé. Une limite de fait marquée par des obstacles qui compromettent l'efficacité, par le manque de moyens financier et humain.

Les services déconcentrés dépendent des services centraux par le biais du pouvoir hiérarchique qui agit sur les actes, se traduisant par le pouvoir d'instruction (par voie de circulaires ou directives, il dit comment interpréter les textes ou comment mener concrètement son action), le pouvoir de réformation (on remplace la décision du subordonné) et le pouvoir d'annulation (disparation de la décision des subordonnés) ; et sur les personnes, par les pouvoirs de nomination, de notation et le pouvoir disciplinaire.

2- Pour les autorités décentralisés: le contrôle de tutelle.

Si les collectivités territoriales s’administrent librement c’est, comme le rappelle l’article 72 de la Constitution, sous le contrôle de l’État exercé par « le délégué du gouvernement ». En effet, leur autonomie est juridiquement encadrée, elle ne constitue pas une indépendance et les autorités décentralisées sont l'objet d'un contrôle, comme pour la déconcentration, aussi bien sur les personnes, pouvoir de suspension ou de révocation, que dans leurs actes, contrôle de légalité par le préfet et éventuellement, par la suite, juridictionnel, par le juge administratif. Ainsi le principal instrument du contrôle exercé au nom de l'État sur les personnes et les actes est le préfet, l'article 72 lui confère la charge des intérêts nationaux du contrôle administratif et du respect des lois.

De plus, on note, à la différence de la précédente, un contrôle financier effectué par la Chambre régionale des Comptes qui exprime son appréciation sur la pertinence et la régularité de la gestion financière des collectivités territoriales. Ce contrôle est triple, on contrôle les budgets des collectivités territoriales, on vérifie la régularité et la pertinence de chaque dépense et recette, et on contrôle la gestion des collectivités.

La complémentarité des deux techniques est donc évidente aussi bien dans leur but que dans leurs fonctions, une complémentarité confirmé dans l'art. 1 de la loi ATR du 6 février 1992 portant charte de la déconcentration "l'administration territoriale de la République est assurée par les collectivités territoriales et par les services déconcentrés de l'État". De plus décentralisation et déconcentration font l'objet d'un contrôle de la part de l'État, mais alors que les agents déconcentrés sont soumis à un contrôle hiérarchique de légalité et d'opportunité, les autorités décentralisées, quant à elles, ne subissent qu'un contrôle de tutelle plus lâche.

Si dans le fond on note à la fois différences et similitudes pour deux techniques qui se complètent, il est maintenant nécessaire de s'intéresser à la forme c'est-à-dire aux moyens de ces deux modalités.

II- DECONCENTRATION ET DECENTRALISATION: CADRES D'ACTION ET INSTITUTIONS DES DEUX PROCEDES.

Afin de se rendre compte des moyens par lesquels sont établies les deux formes d'organisation administratives, il est judicieux de s'intéresser aux cadres d'actions et aux institutions respectives de la déconcentration (A) et de la décentralisation (B).

A) Organisation de la déconcentration.

D'après la loi d’orientation n° 92-125 du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, les services déconcentrés des administrations de l'État sont organisés dans le cadre de 3 types de circonscriptions administratives: la région (1), le département (2) et l'arrondissement