Droit Budgétaire

DROIT BUDGETAIRE

INTRODUCTION GENERALE

• Le droit budgétaire et les finances publiques
• Finances publiques et finances privées
• Une discipline carrefour
• Les sources du droit budgétaire
• La réforme des finances publiques

PREMIERE PARTIE – L’OBJET DES DOCUMENTS FINANCIERS

Chapitre I – L’évolution générale des finances publiques

Historiquement, les cités les plus anciennes connaissaient les rudiments des finances publiques. Ainsi, à l’époque du bas empire romain (284-364 apr. J.-C.), les dépenses publiques concernaient l’armée, la solde des fonctionnaires, LA poste et la distribution de vivres au peuple. Au cours de la période franque (476-987) les dépenses militaires furent considérablement réduites, l’armée était financée aux frais de ceux qui la composaient. Les dépenses de la cour étaient couvertes par les revenus du domaine royal.

Durant la période féodale (987-1515), les impôts sont prélevés dans l’intérêt privé des seigneurs, L’administration financière du roi est confiée aux prévôts et baillis (dans le nord) et aux sénéchaux (dans le sud). L’église percevait « la dîme » : Un impôt en nature (un pourcentage des fruits de la terre et des troupeaux) payé par les fidèles pour financer les activités et investissements de l’église. Pendant la période monarchique de l’Ancien Régime les prélèvements obligatoires retrouvent une fonction de financement des dépenses du royaume. Les seigneurs perdent leur privilège de pouvoir lever l’impôt sur leur domaine au profit du roi.

D’une manière générale l’Ancien Régime se caractérise par l’inexistence de comptabilisation des recettes et des dépenses. Cette situation va participer à la dégradation des finances de l’État et à la mise en place d’un système fiscal parfaitement injuste qui sera à l’origine de la Révolution. L’histoire contemporaine des finances publiques se divise en deux périodes distinctes : une période dite « classique » ou « libérale » qui s’étend de la Révolution jusqu’à la Première Guerre mondiale, puis une seconde période dite « moderne.

Section 1 – La période classique

§1 – La reconnaissance de la souveraineté financière

Elle débute à la reconnaissance des fondements du droit budgétaire pour s’exprimer ensuite à travers un certain nombre de principes. Sous l’ancien régime, la puissance publique s’est octroyé le droit, de procéder à des prélèvements obligatoires. Avant 1789, les prélèvements obligatoires étaient décidés de manière autoritaire par le roi. Les prélèvements s’exerçaient sur le peuple, sur l’activité économique essentiellement agricole.

La Révolution va concrétiser le long chemin vers la souveraineté financière qui dont le fondement essentiel est le consentement des citoyens à l’impôt. L’installation de la souveraineté financière apparue d’abord au 13ème siècle en Angleterre avec la Grande charte (Magna carta) accordée par Jean sans terre à ses barons qui se sont révoltés après la défaite de Bouvines en 1215, au terme de laquelle le roi admet qu’il ne pourra lever l’impôt qu’avec le consentement des représentants des contribuables.

En 1689, le Bill of rights imposé à Guillaume d’Orange va consacrer de manière définitive non seulement le principe du consentement du peuple à l’impôt mais également la périodicité de son renouvèlement et les conditions de son utilisation.

En France, c’est la Révolution qui va affirmer le principe du consentement du peuple à l’impôt : Article 14 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 27 aout 1789 « Tous les citoyens ont le droit de constater, par eux même ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée. » Les révolutionnaires vont s’efforcer de rétablir la situation financière de la France, mais sans succès du fait de la pauvreté des contribuables, de l’échec de la « caisse de l’extraordinaire », et des assignats. Les révolutionnaires vont s’efforcer de rétablir la situation financière de la France, mais sans succès du fait de la pauvreté des contribuables, de l’échec de la « caisse de l’extraordinaire », et des assignats.

C’est le baron Joseph Dominique Louis (1755-1837), ministre des Finances à cinq reprises (pendant les deux Restaurations et la monarchie de Juillet) qui va permettre, dès 1814, l’organisation d’une administration des finances rénovée et transparente au moyen de principes budgétaires et comptables nouveaux qui constituent encore aujourd’hui les base du cadre juridique de nos finances publiques.

Les finances publiques « classiques » vont se développer à travers deux grands

Principes : le principe de neutralité et le principe d’équilibre budgétaire.

§2 – Le principe de neutralité

La neutralité des finances publiques s’exerce autant en matière de dépenses publiques qu’en matière de recettes publiques.

A – La neutralité des dépenses publiques

En accord avec la conception classique libérale issue de la Révolution française, les dépenses publiques ne doivent entraîner aucune conséquence, sur la situation économique ou sociale. L’Etat ne doit pas troubler l’ordre naturel fondé sur les lois économiques. L’argent public n’a pour seul objectif que le faire fonctionner les services publics de l’Etat. Par conséquent, les volumes et la croissance des dépenses sont limités. Sept ministères conduisaient au début du vingtième siècle des activités régaliennes de l’Etat : (sécurité intérieure et extérieure, affaires étrangères, guerre, contributions, marine et justice. Le fonctionnement de l’administration se limite aux dépenses de personnel, matériels, bâtiments, retraite.

Par exemple, l’augmentation du budget du ministère de la justice en 1910 a été le même que l’année précédente augmenté de 0.2%. On se souvient de la phrase célèbre de Villèle à la tribune de la chambre des députés en 1827, « Saluez messieurs ce milliard, vous ne le reverrez plus ». Il voulait dire que le budget n’avait jamais atteint un chiffre aussi élevé, et que l’exercice suivant devait être plus allégé.

B – La neutralité des ressources publiques

Par la doctrine libérale, l’impôt doit être neutre et le recours à l’emprunt exceptionnel Robert Stourn disait in « Le budget » Paris 1913 : « l’impôt ne doit être ni stimulateur, ni moralisateur, ni protecteur, il doit être exclusivement le pourvoyeur du trésor ». Autrement dit, on ne doit dépenser que ce dont on a besoin. Par conséquent la neutralité fiscale de cette époque va permettre de faire en sorte que les impôts représentent une très faible part dans le produit intérieur brut : moins de 10% du revenu national. Pour Gaston Jèze, la neutralité fiscale a été l’argument idéologique permettant à la classe dirigeante d’éluder la charge fiscale. La neutralité fiscale a pour corolaire le recours exceptionnel à l’emprunt, non pas pour couvrir des dépenses traditionnelles mais des dépenses exceptionnelles : d’investissement ou de guerre

Cette argumentation libérale a été soutenue pendant près d’un siècle, sans être vraiment respectée : En 1913 la dette représentait 60,38% du revenu national.

§3 – La nécessité de l’équilibre budgétaire

L’équilibre budgétaire est à cette époque plus qu’une nécessité, c’est un dogme.

Le budget de l’Etat ne doit faire apparaître ni déficit ni excédent de recettes. Politiquement le parlement vote la quantité d’impôt nécessaire et strictement suffisante pour couvrir les dépenses. Economiquement, le déficit entraine le recours à l’emprunt ou à des ressources de trésorerie pouvant conduire à une inflation monétaire. L’excédent des recettes doit être également écarté car il a pour conséquence de stériliser les deniers privés.

Section 2 – La période moderne

§1 – Les causes de l’évolution

A – Les facteurs politiques et juridiques

Ils sont liés aux évolutions politiques et notamment la recherche de l’idéal démocratique. A chaque fois que le corpus juridique se modifie, s’améliore il engendre de nouvelles dépenses. Ce perfectionnement progressif va être la conséquence de la montée du pouvoir gouvernemental qui va s’imposer comme le pouvoir prééminent. La réforme constitutionnelle de 1958 et l’avènement de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 ont consacré cette évolution. La nouvelle approche des finances publiques s’exprime dès la première guerre mondiale. En 1914, le financement des efforts de guerre va provoquer le basculement vers des conceptions radicalement différentes des finances publiques. Le budget de l’Etat va progressivement devenir un moyen d’action du gouvernement.