Droit administratif

INTRODUCTION

L’administration peut être définie de 2 manières :

• Organique = l’administration est un ensemble d’institutions placé sous l’autorité du pouvoir exécutif (art 20 de la C ; le G dispose de l’administration ; l’administration relève de l’exécutif et le G a un pouvoir hiérarchique sur l’administration).
• Matérielle = l’administration correspond à un ensemble d’activités qui sont tournées vers une seule et même finalité => la satisfaction de l’intérêt général.

Le droit administratif est une branche de droit public qui s’attache à étudier les règles régissant les relations entre l’administration et les administrés (les citoyens ou les usagers).

Le problème c’est que ces relations sont des relations verticales descendantes et qui sont par nature déséquilibrées. Le dt adm vise à rééquilibrer ces relations.

Le dt adm c’est deux choses à la fois ; un droit dérogatoire spécifique qui s’applique à l’administration mais c’est aussi d’un autre côté le droit des administrés dans leur relations avec l’administration.

Cette soumission de l’administration au droit c’est en France respecté de manière particulière parce que l’administration s’est soumise à un dt spécial, différent du dt commun impliquant la soumission à un juge particulier ; le juge administratif.

• Dans d’autres états ce n’est pas la solution qui a été adoptée => par exemple au RU l’administration est soumise au dt mais encadré par le dt commun (= le même dt régissant les relations entre les particuliers).

Toutefois, le dt adm n’est pas le seul dt applicable à l’adm française. Dans certaines conditions l’adm peut être soumise au dt privé et au contrôle du juge judiciaire.

L’administration a deux droits et deux juges ; en principe c’est le dt adm et le juge adm et par exception elle se soumet au dt privé et le juge judiciaire.

Section 1 : La formation historique du droit administratif

Il est né du fait de volonté et plus précisément de deux volontés ; celle du législateur révolutionnaire et celle ensuite du juge tout en ayant voulu s’inscrire en rupture à l’égard de l’Ancien régime. Le dt adm est né d’abord d’une séparation entre les autorités adm et les autorités judiciaires. Suite à cette séparation un régime administratif se crée : c’est la réunion entre le droit adm et le juge adm.

A. Le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires

1. L’origine du principe

Cette séparation est fondée sur la loi des 16 et 24 août 1796 dont l’article 13 dispose que les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. Cette disposition défend au juge de l’époque de connaître les actes et l’action de l’administration. Cette disposition interdit au juge de juger l’administration. Elle s’inscrit dans une réaction révolutionnaire aux abus de l’Ancien régime et parlements de l’Ancien régime (considérés comme une décause de la Révolution française car ont contribué à paralyser le pouvoir royal).

Ces parlements se sont arrogés de rendre des arrêts de règlement qui sont des arrêts de portée générale s’imposant au-delà d’un litige donné. L’interdiction posée par la loi de 1790 n’est d’ailleurs pas nouvelle puisqu’en 1641 l’édit de St germain en laye défendait déjà au juge de prendre connaissance des affaires de l’état, de l’administration et du G.

Il y a donc ici une continuation entre l’AR et les révolutionnaires (ils se fondent sur une justification différente puisque cette interdiction repose ici sur le principe de séparation des pouvoirs garanti à l’article 16 de la DDHC). Cet édit, c’est l’affirmation du pouvoir royal contre des organes judiciaires venant le limiter. Cette loi a fait l’objet de résistance = les juges ne l’ont pas immédiatement appliquée.  

C’est pourquoi cette interdiction a été renouvelée par le décret du 16 fructidor an III. C’est le calendrier révolutionnaire qui avait remplacé le calendrier grégorien qui vient du pape Grégoire, voulant effacer toute trace de religion. Ce décret rappelle cette interdiction.

2. La portée de ce principe

On rappelle au juge cette interdiction en 1790 que l’administration ne peut pas échapper à tout contrôle (l’idée n’était pas d’aboutir à un pouvoir exécutif hors de tout contrôle). Quelqu’un d’autre va se charger de juger l’administration.

Dans un premier temps c’est l’adm elle-même qui va se juger. C’est ce que l’on appelle le système administrateur-juge ou du ministre-juge. Le contrôle des actes d’adm se fera donc d’une part par un collège d’administrateurs actifs (aujourd’hui appelés fonctionnaires) et d’un autre côté au conseil des ministres présidé par le roi ou le chef d’état suivant les époques.

L’argument des révolutionnaires est le suivant : juger l’administration revient en fait à administrer. Ce système de l’administrateur-juge est largement imparfait puisqu’il n’y a pas de tiers impartial contrôlant l’activité de l’adm. C’est pour cette raison on va créer un régime administratif.

B. La création du régime administratif

Les juridictions spécialisées ont d’abord été créées. Ce sont elles qui vont créer le droit administratif.

1. L’autonomisation progressive de la juridiction administrative

La première pierre, c’est le consulat qui va réformer le système du ministre-juge en créant une administration spécialisée dans le contentieux administratif. C’est une administration consultative mais c’est ainsi qu’est créé le Conseil d’État par la constitution du 22 frimaire an VIII.

Sont également créés les conseils de préfecture qui sont les ancêtres des tribunaux administratifs créés par la loi du 28 pluviôse an VIII. Le consulat va créer au sein du consulat l'administration consultatif => le Conseil d’État.

Ce système reste imparfait parce que le CE n’a pas qu’un rôle consultatif càd ne rend pas des arrêts mais uniquement des avis. Les ministres restent les juges de droit commun pour connaître la légalité des actes d’administration. Les administrés ne pouvaient pas originellement saisir le CE, ils devaient adresser un recours gracieux au ministre. Les avis du CE vont avoir pour fonction éclairer les décisions prises par les ministres.

Toutefois, progressivement le législateur va confier au CE des compétences juridictionnelles notamment s’agissant du contentieux de l’annulation des actes administratifs. Progressivement le CE va gagner une compétence juridictionnelle d’attribution. Néanmoins, même lorsque CE agit en tant que juridiction (lorsqu’il rend des arrêts) ses arrêts sont soumis à l’approbation du chef d’état => pour être exécutoire (applicable) les décisions du CE devaient être signées par le chef d’état (s’il ne signe pas la décision rendue ; il n’a pas d’effets).

Ce système est le système dit la justice retenue. Il faudra attendre la IIIème R et la loi du 24 mai 1872 pour que ce système soit établi. À partir de cette date, c’est une justice déléguée qui s’applique càd que désormais lorsque le CE rend des arrêts il le fait de manière souveraine. Là, il gagne son statut de juridiction.

Il faudra attendre un arrêt Cadot rendu par le CE du 13 décembre 1889 pour que le ministre-juge soit aboli. C’est le CE même qui s’arroge cette nouvelle disposition car s’estime compétent pour reconnaître un recours en annulation contre une décision administrative à chaque fois qu’un texte n’en dispose pas autrement.

Désormais le CE a une compétence de principe et non plus d’attribution en matière de recours d’annulation. Un nouvel ordre juridictionnel est créé ; l’ordre juridictionnel administratif. À la base la préfecture, au sommet le CE. Les tribunaux adm seront créés par un décret du 30 septembre 1953 et il faudra attendre la loi du 31 décembre 1987 créant des cours administratifs d’appel.

La Q qui se pose au terme de cette évolution est la suivante : quel droit vont appliquer les juridictions administratives ?

Une autre Q est celle de la répartition des compétences juridictionnelles entre les deux ordres de juridiction : qui est compétent pour faire quoi ?

Ce dualisme juridictionnel va créer dans certains ces des conflits de compétences entre les deux juridictions. C’est pour cette raison que la loi du 24 mai 1872 va créer le Tribunal des Conflits qui est une juridiction paritaire (composé à égalité des magistrats des deux ordres) qui a pour fonction de répartir les compétences entre les deux ordres de juridiction. Ce tribunal de conflit va donner au dt adm son autonomie.

2. La naissance prétorienne du droit administratif

C’est l’arrêt Blanco du 8 février 1873 du TC comme le point de départ de l’autonomie du dt adm (par rapport au dt commun et civil). En l’espèce, c’est une jeune fille Agnès Blanco qui était blessée gravement aux jambes par un wagonnet à l’intérieur du manufacture du tabac (à l’époque monopole de l’état). Il y a ici un dommage corporelle.

Le père saisit la juridiction judiciaire compétente d’une demande de réparation des préjudices subis par sa fille. Le requérant se fond sur les dispositions de l’article 1382 du Code civil (l’État est civilement responsable). Le préfet de Gironde qui a eu connaissance de cette affaire estime que ce litige doit être tranché par la juridiction administrative.